Xóa bỏ tư duy khai thác: Bước ngoặt kinh tế cacbon tại Papua New Guinea

Phần 1: Sự chuyển dịch chiến lược sang kinh tế cacbon và nền tảng thể chế ban đầu

1.1. Chuyển đổi mô hình xuất khẩu từ tài nguyên khoáng sản sang giá trị môi trường rừng

Trong nhiều thập kỷ, nền kinh tế Papua New Guinea (PNG) đã rơi vào cái bẫy phụ thuộc nặng nề vào hoạt động xuất khẩu vàng, đồng và khí tự nhiên hóa lỏng (LNG). Sự phụ thuộc bất ổn này khiến toàn bộ nhịp đập kinh tế đất nước trở nên vô cùng nhạy cảm trước những biến động giá tàn khốc của chu kỳ hàng hóa toàn cầu.

Bức tranh sử dụng đất thực tế tại PNG phản ánh những con số hết sức đáng chú ý về cơ cấu sản xuất:

Tuy nhiên, nguồn tài nguyên rừng nhiệt đới khổng lồ đang chứng kiến một bước ngoặt tư duy chiến lược hoàn toàn mới. PNG đang chủ động biến diện tích rừng đứng vững thành một mặt hàng xuất khẩu mới, tạo ra doanh thu bền vững bằng cách bảo tồn rừng thay vì tiếp tục đốn hạ cây để bán gỗ thô.

Sự chuyển dịch này đang kích hoạt sự hình thành của một hệ sinh thái dịch vụ khí hậu vô cùng phức tạp. Hệ sinh thái này lôi kéo sự tham gia sâu rộng của các công ty luật, đơn vị kiểm toán, chuyên gia dữ liệu vệ tinh, nhà khoa học lâm nghiệp, các tổ chức tài chính và tổ chức cộng đồng địa phương.

Về mặt thể chế, định hướng phát triển này được bảo chứng bởi Định hướng Phát triển Tăng trưởng Xanh trong Chiến lược Phát triển Trách nhiệm và Bền vững (StaRS). Đồng thời, chính sách này gắn liền với quy hoạch chiến lược toàn quốc tại Tầm nhìn PNG 2050 (PNG Vision 2050) và Kế hoạch Phát triển Trung hạn giai đoạn 3 (MTDP 2015-2018).

Bản chất của rào cản hệ thống lại nằm ở tư duy quản lý kinh tế truyền thống bị xơ cứng bởi mô hình khai khoáng lâu đời. Các cơ quan nhà nước vẫn có thói quen coi rừng đơn thuần là nguồn cung cấp tài nguyên gỗ thô hoặc đất nông nghiệp, thay vì công nhận rừng là một tài sản sinh thái lưu giữ cacbon vô giá.

Bên cạnh đó, việc xây dựng “một hạ tầng xuất khẩu không kho cảng, không đường ống, không mỏ” đòi hỏi năng lực thể chế hoàn toàn mới. Bộ máy hành chính hiện tại vẫn chưa được chuẩn bị đầy đủ kỹ năng để định giá, đo đạc và thẩm định các loại sản phẩm phi vật thể mang tính toàn cầu này.

1.2. Tiến trình hoàn thiện 4 trụ cột REDD+ và cam kết quốc tế theo Điều 6 Hiệp định Paris

Để hiện thực hóa thương mại hóa khí hậu, PNG đã nỗ lực xây dựng trọn vẹn 4 trụ cột của Khuôn khổ Warsaw về REDD+. Quốc gia này đã ra mắt Chiến lược REDD+ Quốc gia (NRS) vào tháng 10/2017 và chính thức đưa vào vận hành Hệ thống Giám sát Rừng Quốc gia (NFMS) ngay trong năm 2017.

Đến năm 2018, PNG nộp Mức Phát thải Tham chiếu Rừng (FREL/FRL) lên UNFCCC, trước khi hoàn thành nộp Tuyên bố Thông tin đầu tiên cho Hệ thống Thông tin Bảo đảm (SIS) vào năm 2020. Đây là những bước đi đặt nền móng kỹ thuật quan trọng cho toàn bộ tiến trình.

Trên trường quốc tế, tháng 12/2023, PNG và Singapore đã ký Thỏa thuận Thực thi về hợp tác tín chỉ cacbon. Thỏa thuận này cho phép ủy quyền và chuyển giao Kết quả Giảm nhẹ được Chuyển giao Quốc tế (ITMOs) dựa trên khuôn khổ Điều 6 Hiệp định Paris.

Đến tháng 3/2026, Cục Biến đổi Khí hậu và Phát triển (CCDA) đã chính thức nộp Tài liệu Đăng ký TREES (TRD) cho giai đoạn chi trả 2017–2021 dưới khuôn khổ ART-TREES. Bước đi này thể hiện quyết tâm tham gia trực tiếp vào thị trường tín chỉ cacbon rừng cấp thẩm quyền.

Tại Hội nghị COP30 diễn ra ở Belém vào tháng 11/2025, Thủ tướng James Marape một lần nữa tái khẳng định cam kết mạnh mẽ của Chính phủ. Ông nhấn mạnh mục tiêu phát triển một thị trường cacbon có tính liêm chính cao để mang lại nguồn tài chính bền vững cho cộng đồng.

PNG cũng thể hiện trách nhiệm quốc tế khi hoàn thành NDC thứ nhất vào năm 2015, NDC thứ hai, và hiện đang ráo riết tiến hành các phiên tham vấn kỹ thuật cho NDC 3.0. Về cơ sở pháp lý, tiến trình này dựa chắc vào Đạo luật Quản lý Biến đổi Khí hậu (CCMA 2015), Đạo luật Thực thi Hiệp định Paris 2016, cùng Điều 5 và Điều 6 của Hiệp định Paris.

Phần 2: Mâu thuẫn thể chế, lỗ hổng pháp lý và rào cản từ chính sách quản lý thị trường cacbon

2.1. Sự hủy bỏ định nghĩa quyền sở hữu cacbon và khoảng trống pháp lý theo Đạo luật sửa đổi 2023

Dù Papua New Guinea đang nỗ lực phát tín hiệu tích cực về một nền kinh tế cacbon xanh, hạ tầng pháp lý nội địa lại bộc lộ một lỗ hổng thể chế mang tính cấu trúc.

Điểm nghẽn trung tâm nằm ở Đạo luật Quản lý Biến đổi Khí hậu (Sửa đổi) 2023 (Climate Change (Management) (Amendment) Act 2023), khi văn bản này chính thức bãi bỏ định nghĩa cũ về “quyền sở hữu cacbon” (carbon rights). Đáng quan ngại hơn, các nhà lập pháp lại không ban hành bất kỳ định nghĩa pháp lý mới nào để thay thế.

Sự thiếu hụt một hành lang pháp lý rõ ràng về tài sản cacbon đang tạo ra rủi ro pháp lý cực kỳ nghiêm trọng cho cả nhà phát triển dự án lẫn cộng đồng chủ đất. Trước đó, các tài liệu định hướng như Bộ Hướng dẫn Phân phối Lợi ích REDD+ Quốc gia (BSD Guidelines 2023), phát triển dựa trên Đạo luật Quản lý Biến đổi Khí hậu 2015 (CCMA 2015), đều ngầm định rằng người sở hữu đất theo tập quán chính là chủ sở hữu hợp pháp của lượng cacbon được lưu giữ. Tuy nhiên, việc luật sửa đổi năm 2023 bỏ trống định nghĩa này đã xóa sạch cơ sở pháp lý tối cao, đẩy các bên liên quan vào một trạng thái vô cùng bấp bênh.

Về bản chất chính trị - kinh tế, khoảng trống pháp lý này kích hoạt mâu thuẫn lợi ích gay gắt giữa Nhà nước và cộng đồng địa phương:

Nếu quyền sở hữu cacbon không được luật hóa rõ ràng, mọi hợp đồng thương mại hóa khí hậu đều có thể bị tuyên vô hiệu hoặc rơi vào tranh chấp kéo dài. Điều này trực tiếp triệt hạ niềm tin của các nhà đầu tư quốc tế chân chính — những chủ thể luôn đòi hỏi tính liêm chính và sự an toàn pháp lý tuyệt đối.

Tình trạng mơ hồ thể chế này cũng đang bóp chết tiềm năng của các hệ sinh thái ven biển. Các điều kiện pháp lý hỗ trợ cho các dự án cacbon biển (Blue Carbon) tại PNG hiện bị các tổ chức quốc tế đánh giá ở mức mơ hồ (AMBIGUOUS) do sự thiếu hụt hoàn toàn các quy định kỹ thuật cụ thể. Sự trì trệ trong việc định danh tài sản sinh thái đã biến nguồn tài nguyên rừng ngập mặn giàu có thành một vùng đất trống về mặt tài chính khí hậu.

2.2. Tác động tiêu cực của lệnh Moratorium 2022 và sự không rõ ràng trong Quy định Thị trường Cacbon 2025

Bên cạnh khoảng trống về quyền sở hữu, chính sách quản lý thị trường của Chính phủ PNG cũng đang bộc lộ sự lúng túng nghiêm trọng.

Từ năm 2022, Chính phủ đã ban hành lệnh tạm hoãn (Moratorium) cấp quốc gia đối với tất cả các thỏa thuận Thị trường Cacbon Tự nguyện (VCM) mới. Mục tiêu được tuyên bố là nhằm tăng cường giám sát quản lý và bảo vệ quyền lợi cho chủ đất. Tuy nhiên, sau nhiều năm triển khai, hiệu lực thực tế và trạng thái vận hành của lệnh tạm hoãn này vẫn duy trì ở một trạng thái cực kỳ mơ hồ.

Hệ lụy trực tiếp của sự đóng băng hành chính này là sự đình trệ của hàng loạt sáng kiến bảo tồn rừng. Tính đến hiện tại, toàn bộ PNG chỉ ghi nhận 8 dự án cacbon dựa vào thiên nhiên được đăng ký dưới tiêu chuẩn của Verra (Verra's Verified Carbon Standard). Đáng chú ý, chưa có bất kỳ dự án rừng ngập mặn nào được phê duyệt hay đưa vào vận hành.

Nhằm tháo gỡ bế tắc, năm 2025, Chính phủ đã ban hành Quy định Biến đổi Khí hậu (Quản lý) (Thị trường Cacbon) 2025 (Climate Change (Management) (Carbon Markets) Regulation 2025). Mặc dù Cục Biến đổi Khí hậu và Phát triển (CCDA) đã đưa ra các tiêu chí quản lý cho dự án REDD+, văn bản năm 2025 lại không làm rõ liệu các quy định này có áp dụng cho các dự án cacbon dựa vào thiên nhiên phi REDD+ hay không.

Nghịch lý quản lý này đang tạo ra một mê cung thủ tục hành chính phức tạp đối với các doanh nghiệp. Sự thiếu đồng bộ trong quy trình phê duyệt — từ bước trình Báo cáo Khái niệm Dự án (PCN) đến Báo cáo Thiết kế Dự án (PDD) — giữa Quy định 2025 và cơ chế nội bộ của CCDA đã đẩy chi phí tuân thủ lên mức rất cao.

Lệnh Moratorium duy trì kéo dài mà không có một lộ trình dỡ bỏ minh bạch đã tạo ra tâm lý bất an, khiến các luồng vốn đầu tư tư nhân quốc tế rút lui khỏi hạ tầng bảo tồn rừng. Thực tế này chỉ ra một sự trì trệ trong tư duy quản trị: chính quyền dùng mệnh lệnh hành chính để thâu tóm quyền kiểm soát nhưng lại thiếu năng lực vận hành thể chế tương ứng. Hệ quả là các hoạt động bảo vệ rừng bị tê liệt, trong khi nguy cơ khai thác gỗ trái phép vẫn rình rập, tước đi cơ hội phát triển bền vững của chính cộng đồng địa phương.

Phần 3: Thách thức thực thi safeguards, FPIC và phân phối lợi ích cho cộng đồng sở hữu đất theo tập quán

3.1. Cơ chế phân chia lợi ích (BSD) và rào cản tính chính thống xã hội

Mô hình chuyển đổi sang nền kinh tế cacbon tại Papua New Guinea không thể vận hành như một giao dịch thương mại thông thường, bởi hầu hết diện tích đất đai và tài nguyên rừng nhiệt đới đều thuộc quyền sở hữu theo tập quán của các cộng đồng địa phương.

Về mặt pháp lý, Đạo luật Quản lý Biến đổi Khí hậu 2015 (CCMA 2015, sửa đổi) tại Điều 93 đã quy định một khung phân phối dòng tiền mang tính cưỡng chế.

Cụ thể hóa định hướng này, tháng 7/2023, CCDA đã chính thức ban hành Bộ Hướng dẫn Phân phối Lợi ích REDD+ Quốc gia (BSD Guidelines). Dòng tiền thương mại hóa khí hậu theo đó được thiết kế để luân chuyển qua Quỹ Thác bảo Bền vững Biến đổi Khí hậu và Tăng trưởng Xanh, thành lập theo Điều 37 của CCMA. Cơ chế này được kỳ vọng sẽ bảo đảm tính công bằng xã hội theo các Nguyên tắc Bảo đảm Cancun (Cancun Safeguards) thuộc Công ước Khung Liên Hợp Quốc về Biến đổi Khí hậu (UNFCCC).

Tuy nhiên, khoảng trống giữa lý thuyết chính sách và thực tiễn thi hành lại mở ra một vực thẳm bế tắc. Mặc dù pháp luật đã đặt ra tỷ lệ 60/40 đanh thép, hạ tầng tài chính nội địa lại thiếu hụt hoàn toàn các kênh thanh toán minh bạch để chuyển tiền từ Quỹ Thác bảo trung ương đến tay người dân tại các buôn làng hẻo lánh.

Sự đứt gãy trong khâu phân phối này ngay lập tức kích hoạt rủi ro “chiếm dụng địa tức” (rent-seeking) từ các tầng lớp trung gian. Chính quyền địa phương hoặc các cá nhân tự xưng đại diện cộng đồng dễ dàng thao túng, chặn dòng tiền nhằm trục lợi cá nhân.

Nghịch lý này không chỉ biến các cam kết nhân văn thành lời hứa suông mà còn châm ngòi cho những xung đột sắc tộc, dòng họ dai dẳng. Khi nguồn lợi khí hậu trở thành ngọn nguồn chia rẽ, tính chính thống xã hội của toàn bộ thị trường cacbon tại PNG sẽ bị xói mòn từ gốc rễ.

3.2. Sự xung đột giữa quy trình FPIC, đăng ký ILG và thực tế khai thác gỗ bất hợp pháp

Để tham gia vào Thị trường Cacbon Tự nguyện (VCM), các cộng đồng chủ đất buộc phải trải qua một quy trình hành chính vô cùng phức tạp. Họ phải thành lập Nhóm Chủ đất Doanh nghiệp (ILG), hoàn thành bản đồ ranh giới lãnh thổ, lập kế hoạch sử dụng đất và quan trọng nhất là thực thi quy trình Đồng thuận dựa trên Tự nguyện, Báo trước và Đầy đủ thông tin (FPIC).

Nhằm kiểm soát rủi ro xã hội, CCDA đã thiết lập Bộ Hướng dẫn Bảo đảm Quốc gia (NRSG). Hệ thống này bao gồm Hướng dẫn Phát triển REDD+ (RDG), Hướng dẫn FPIC, Hướng dẫn Phân phối Lợi ích (BSD) và Hướng dẫn Cơ chế Giải quyết Khiếu nại Quốc gia (GRM).

Dù sở hữu hệ thống văn bản khá chỉn chu, thực tế lại phơi bày một kịch bản tàn nhẫn về hiện tượng “chiếm đoạt khí hậu” hay “chủ nghĩa thực dân cacbon” (carbon colonialism).

Sự cố này bóc tách một lỗ hổng quản trị chết người: sự mất kết nối hoàn toàn và thiếu chia sẻ dữ liệu giám sát giữa Cơ quan Lâm nghiệp PNG (PNGFA) và CCDA. Khoảng trống quản lý này tạo điều kiện cho các tập đoàn lâm nghiệp “xanh hóa” hồ sơ, vừa ôm tiền tài trợ bảo tồn vừa lén lút tận thu tài nguyên gỗ.

Song song đó, nguyên tắc FPIC linh thiêng cũng bị biến dạng nghiêm trọng trong thực tế. Trình độ dân trí không đồng đều tại các khu vực nông thôn cùng những tranh chấp ranh giới đất đai phức tạp giữa các dòng họ truyền thống đã biến các buổi tham vấn FPIC thành sân diễn cho sự thao túng. Nhiều biên bản đồng thuận bị làm giả hoặc thu thập thông qua sự ép buộc, tước đoạt quyền tự quyết thực sự của người dân bản địa. Khi phẩm giá và quyền sinh kế của cộng đồng bị đem ra làm vật tế thần cho các hợp đồng tài chính ma xám, thương mại hóa cacbon không còn là giải pháp cứu rỗi môi trường mà đã trở thành một hình thức bóc lột mới.

Phần 4: Rủi ro tính liêm chính dữ liệu, hệ thống MRV và lộ trình nâng cao minh bạch thị trường

4.1. Bất cập trong quy trình Đo đạc, Báo cáo và Thẩm tra (MRV) và rủi ro từ các dự án đơn lẻ

Thương mại hóa khí hậu không bao giờ có thể được xây dựng trên những con số ước tính mơ hồ hay các tuyên bố thiếu căn cứ thực chứng. Để một tấn cacbon lưu giữ trong rừng nhiệt đới Papua New Guinea trở thành một loại hàng hóa xuất khẩu có giá trị trên thị trường toàn cầu, yếu tố sống còn nằm ở tính liêm chính tuyệt đối của dữ liệu.

Về mặt hành lang pháp lý, chính quyền PNG đã đưa ra quy định bắt buộc đối với tất cả dự án thị trường cacbon phải thiết lập hệ thống Đo đạc, Báo cáo và Thẩm tra (MRV) đạt chuẩn. Các chủ dự án có nghĩa vụ phải đăng ký trên Hệ thống Ghi nhận REDD+/Cacbon Quốc gia theo Điều 78A của Đạo luật Quản lý Biến đổi Khí hậu (CCMA), đồng thời phải trải qua quy trình thẩm định hai bước từ Báo cáo Khái niệm Dự án (PCN) đến Báo cáo Thiết kế Dự án (PDD) do Cục Biến đổi Khí hậu và Phát triển (CCDA) phê duyệt.

Tuy nhiên, khoảng trống kỹ thuật hiện tại lại bộc lộ sự yếu kém và lúng túng trong năng lực điều hành của bộ máy quản lý nhà nước. Quốc gia này hiện vẫn thiếu các hướng dẫn và quy trình thực thi kỹ thuật chi tiết dành riêng cho hoạt động MRV tại cấp cơ sở. Tình trạng ngổn ngang về mặt quy chuẩn này đang đẩy các dự án bảo tồn rừng tại PNG đối mặt với làn sóng hoài nghi gay gắt từ giới đầu tư quốc tế. Việc thiếu hụt một hạ tầng đo đạc chuẩn hóa đã châm ngòi cho hàng loạt tranh cãi về tính bổ sung (additionality) và rủi ro thổi phồng lượng giảm phát thải thực tế.

Điểm nghẽn kỹ thuật nghiêm trọng nhất nằm ở sự bất đồng sâu sắc về phương pháp luận tính toán: Đang tồn tại một khoảng cách rất lớn giữa cách các nhà phát triển dự án tư nhân xác định đường cơ sở phát thải (baseline) với dữ liệu kiểm kê phát thải cấp quốc gia từ Hệ thống Giám sát Rừng Quốc gia (NFMS) — vốn được xây dựng nghiêm ngặt theo Hướng dẫn của IPCC về Lĩnh vực Nông nghiệp, Lâm nghiệp và Sử dụng Đất (AFOLU/LULUCF).

Khi các doanh nghiệp tự do vẽ ra những kịch bản đe dọa phá rừng phóng đại để làm đẹp hồ sơ tài chính, khối lượng tín chỉ cacbon tạo ra bị “bơm thổi” ảo so với khả năng hấp thụ thực tế của tự nhiên.

Bên cạnh đó, các mô hình triển khai riêng lẻ ở cấp dự án (project-scale) đang bộc lộ rủi ro hệ thống chết người về hiện tượng rò rỉ phát thải (leakage). Việc giữ gìn thành công một diện tích rừng trong ranh giới dự án này nhiều khi chỉ đơn thuần làm dịch chuyển hoạt động đốn hạ gỗ sang các khu vực rừng lân cận không được bảo vệ.

Sự dịch chuyển này làm triệt tiêu hoàn toàn hiệu quả giảm phát thải ròng trên phạm vi toàn quốc. Nếu chính phủ không sớm thiết lập một cơ chế kiểm toán độc lập và công khai minh bạch registry quốc gia, các tuyên bố về giá trị môi trường của PNG sẽ dễ dàng bị bác bỏ, khiến giá trị thương mại của tín chỉ cacbon bị đánh tụt xuống mức rẻ mạt.

4.2. Tích hợp hệ thống cấp thẩm quyền (Jurisdictional REDD+) và định hướng thị trường toàn vẹn cao

Để thoát khỏi cái bẫy manh mún và rủi ro thương hiệu từ các dự án riêng lẻ, PNG đang dồn lực thực hiện một bước ngoặt chiến lược: chuyển dịch toàn diện sang mô hình REDD+ cấp thẩm quyền (Jurisdictional REDD+).

Khác với tư duy thu hẹp trước đây, chương trình cấp thẩm quyền tiến hành đo lường, hạch toán và kiểm soát kết quả bảo vệ rừng trên toàn bộ quy mô tỉnh hoặc toàn quốc. Cách làm này cho phép triệt tiêu rủi ro rò rỉ phát thải và bảo đảm tính toàn vẹn dữ liệu ở cấp độ vĩ mô.

Minh chứng rõ nét cho quyết tâm thể chế này là việc CCDA chính thức nộp Tài liệu Đăng ký TREES (TRD) vào tháng 3/2026 cho giai đoạn chi trả 2017–2021 dưới khung khổ Tiêu chuẩn Môi trường REDD+ Xuất sắc (ART-TREES). Song song đó, thông qua Dự án Hỗ trợ Kỹ thuật (TA Outcome 2), Chính phủ đang gấp rút rà soát khoảng trống năng lực, tính toán chính xác lượng giảm phát thải dự kiến và tổng hợp hệ thống thông tin bảo đảm an toàn (safeguards).

Những nỗ lực này nhằm đáp ứng trọn vẹn các tiêu chí khắt khe của ART-TREES, mở ra cơ hội tiếp cận các nguồn tài chính khí hậu quy mô lớn từ Quỹ Khí hậu Xanh (GCF), Liên minh LEAF, cơ chế CORSIA của ngành hàng không quốc tế, cũng như các giao dịch song phương theo Điều 6 Hiệp định Paris.

Tầm nhìn chiến lược này đã được Thủ tướng James Marape tái khẳng định đanh thép tại Hội nghị COP30 ở Belém vào tháng 11/2025. Ông nhấn mạnh sự kết hợp giữa kinh tế xanh từ tài nguyên rừng và kinh tế xanh dương từ đại dương sẽ là động cơ cốt lõi để tái cấu trúc mô hình tăng trưởng của quốc gia.

Dù vậy, việc triển khai Chương trình Lồng ghép REDD+ Cấp thẩm quyền (JNR) dựa trên Quy chế Hướng dẫn Phát triển REDD+ Quốc gia (RDG) lại đang va phải rào cản quản trị cực kỳ phức tạp. Mô hình này đòi hỏi khả năng điều phối liên ngành chặt chẽ giữa CCDA, Cơ quan Lâm nghiệp (PNGFA), Cơ quan Bảo vệ Môi trường (CEPA) và chính quyền địa phương tại 22 tỉnh, vùng lãnh thổ.

Thách thức lớn nhất hiện nay chính là sự chậm trễ trong bộ máy hành chính công. Nếu chính quyền tiếp tục lúng túng trong việc ban hành quy chế cấp phép minh bạch và làm rõ quyền sở hữu cacbon, PNG sẽ bỏ lỡ cơ hội vàng để thương mại hóa tài sản khí hậu. Tệ hơn nữa, áp lực hụt thu ngân sách kéo dài có thể ép buộc quốc gia này phải bán rẻ các tài sản khí hậu có phẩm cấp cao cho các tập đoàn nước ngoài trong sự vội vã.