Kiến tạo thứ bậc ngoại giao và bài toán an ninh quốc gia Việt Nam

Phần 1: Cung nền chiến lược và sự trỗi dậy của tầng nấc đối ngoại mới (1991–2012)

1.1. Chuyển dịch tư duy đối ngoại từ Đại hội 7 (năm 1991) đến Đại hội 11 (năm 2011)

Lịch sử đối ngoại của một quốc gia trải qua những nấc thang trưởng thành không chỉ đo đếm bằng kim ngạch thương mại hay số lượng cơ quan đại diện ngoại giao, mà cốt lõi nằm ở sự biến chuyển trong tư duy an ninh chiến lược. Tiến trình hội nhập quốc tế của Việt Nam giai đoạn 1991–2011 phản ánh một hành trình tự định vị thể chế sâu sắc, đi từ yêu cầu sinh tồn kinh tế đến bài toán bảo vệ chủ quyền toàn vẹn và phẩm giá quốc gia trong một trật tự địa chính trị đa cực đầy biến động.

Tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ 7 (năm 1991), đứng trước sự sụp đổ của hệ thống xã hội chủ nghĩa ở Đông Âu và sự tan rã của Liên Xô cùng tình trạng bị bao vây cấm vận gay gắt, Đảng Cộng sản Việt Nam đã ban hành Nghị quyết Đại hội 7 với đường lối đối ngoại then chốt: "Đa dạng hóa, đa phương hóa quan hệ kinh tế với tất cả các nước và tổ chức kinh tế... trở thành bạn của tất cả các nước trong cộng đồng quốc tế, phấn đấu vì hòa bình, độc lập và phát triển".

Quyết sách đối ngoại đột phá này đã tạo tiền đề pháp lý và chính trị để Việt Nam phá vỡ thế cô lập địa chính trị, bình thường hóa quan hệ với các cường quốc, mở đường cho việc hội nhập sâu rộng vào nền kinh tế toàn cầu.

Tuy nhiên, hội nhập kinh tế thuần túy không thể tự động tạo ra một lá chắn an ninh hoàn hảo nếu thiếu đi chiều sâu hợp tác quốc phòng. Sau hai thập kỷ ưu tiên mở rộng không gian thương mại và ngoại giao chính trị đơn thuần, Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ 11 (năm 2011) đã đánh dấu một bước chuyển dịch tư duy chiến lược mang tính bước ngoặt: chính thức xác lập mục tiêu mở rộng hợp tác an ninh và quốc phòng quốc tế. Đây không phải là một sự thay đổi ngẫu nhiên, mà là sự phát triển tất yếu về mặt nhận thức của thể chế: khẳng định an ninh quốc gia trong kỷ nguyên toàn cầu hóa không thể tách rời việc chủ động xây dựng các cơ chế hợp tác an ninh đa tầng, nhằm gia tăng độ đan xen lợi ích với các đối tác chủ chốt.

Mặc dù vậy, khi nhìn nhận thực tiễn giai đoạn 1991–2011 bằng tư duy bóc tách đanh thép, một sự lệch pha nghiêm trọng trong đánh giá của giới quan sát địa chính trị quốc tế đã bộc lộ. Phần lớn các phân tích nước ngoài trong hơn hai thập kỷ này sa vào góc nhìn phiến diện khi chỉ tập trung đánh giá khía cạnh hội nhập kinh tế và các cam kết ngoại giao chính trị song phương. Họ hoàn toàn bỏ qua hoặc đánh giá thấp chiều kích hợp tác an ninh - quốc phòng — vốn là xương sống giữ vững sự tự chủ quốc gia. Sự nhìn nhận thiếu sót này thể hiện một định kiến hạ thấp năng lực chủ động của các quốc gia đang phát triển, xem họ như những thực thể thụ động chạy theo lợi ích thương mại, thay vì nhìn nhận đúng đắn vị thế của một chủ thể địa chính trị đang chủ động kiến tạo không gian an ninh quốc gia.

Song song đó, ở phạm vi quản trị nội tại, quá trình chuyển dịch tư duy từ Nghị quyết Đại hội 7 đến Đại hội 11 cũng phơi bày một lỗ hổng thể chế đáng lo ngại. Đó là sự thiếu hụt các văn kiện hướng dẫn chi tiết và cơ chế chuyển hóa giữa định hướng đối ngoại chung của Đảng và các kế hoạch hành động cụ thể của Bộ Quốc phòng cũng như Bộ Ngoại giao trong giai đoạn đầu thực thi. Việc thiếu vắng một lộ trình kỹ thuật đồng bộ, cùng bộ tiêu chí đánh giá mức độ rủi ro và hiệu quả hợp tác an ninh đã khiến nhiều định hướng lớn gặp phải tình trạng lúng túng hoặc triển khai chậm trễ trên thực địa. Nghịch lý giữa một bên là tư duy chiến lược vĩ mô đã mở rộng nhưng bên dưới là bộ máy hành chính chuyên ngành còn bối rối trong việc cụ thể hóa đã làm lãng phí không ít thời gian và dư địa hợp tác ban đầu.

1.2. Phân tầng ngoại giao và khái niệm "Đối tác chiến lược" trong chính sách đối ngoại Việt Nam

Để hiện thực hóa mục tiêu an ninh quốc gia và khẳng định vị thế trong trật tự quốc tế đa cực, chính sách đối ngoại Việt Nam trong thập niên đầu thế kỷ 21 đã chủ động tái cấu trúc hệ thống đối ngoại thông qua việc kiến tạo một thứ bậc ngoại giao mới dựa trên thuật ngữ "Đối tác chiến lược". Tính đến năm 2011, Việt Nam đã thiết lập được 8 đối tác chiến lược trọng điểm bao gồm: Liên bang Nga (năm 2001), Nhật Bản (năm 2006), Ấn Độ (năm 2007), Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa (năm 2008), Hàn Quốc (năm 2009), Tây Ban Nha (năm 2009), Vương quốc Anh (năm 2010) và Đức (năm 2011).

Căn cứ vào các Tuyên bố chung và Thỏa thuận khung được ký kết giữa Việt Nam và 8 quốc gia trong giai đoạn 2001–2011, hệ thống thứ bậc ngoại giao này không dừng lại ở một danh xưng phẳng, mà được phân cấp tinh vi thành các tầng nấc chuyên biệt với độ đan xen lợi ích gia tăng:

• Cấp độ "Đối tác Chiến lược" tiêu chuẩn: áp dụng cho các mối quan hệ đa dạng với Nhật Bản, Ấn Độ, Tây Ban Nha, Vương quốc Anh và Đức.
• Cấp độ "Đối tác Hợp tác Chiến lược": được xác lập với Trung Quốc (năm 2009) và Hàn Quốc (năm 2009) nhằm nhấn mạnh mức độ hợp tác sâu rộng trên nhiều lĩnh vực thể chế và kinh tế.
• Cấp độ "Đối tác Chiến lược Toàn diện": nấc thang cao nhất trong thứ bậc đối ngoại, được chính thức nâng cấp với Liên bang Nga vào tháng 7 năm 2012.

Sự hình thành thứ bậc ngoại giao này cho thấy năng lực tập hợp lực lượng linh hoạt của Việt Nam, khi kéo được 3 trong số 5 nước Ủy viên Thường trực Hội đồng Bảo an Liên Hợp Quốc cùng các trung tâm kinh tế - quân sự hàng đầu châu Á và châu Âu vào mạng lưới quan hệ gắn kết.

Tuy nhiên, dưới nhãn quan phân tích chính luận phê phán, việc áp dụng khái niệm "đối tác chiến lược" trong thực tiễn đối ngoại giai đoạn 2001–2011 tồn tại những rào cản hệ thống và bất cập kỹ thuật chưa được khỏa lấp. Rào cản đầu tiên xuất phát từ tính đa nghĩa và sự linh hoạt quá mức của thuật ngữ. Trái ngược với thông lệ của các liên minh quân sự phương Tây — nơi khái niệm đối tác an ninh đi kèm với các cam kết pháp lý ràng buộc — thuật ngữ "đối tác chiến lược" trong chính sách đối ngoại Việt Nam lại mang nặng tính chính trị và định tính. Sự thiếu hụt một hệ thống quy định pháp lý kỹ thuật thống nhất để định lượng mức độ cam kết, đo lường sự tin cậy an ninh và đánh giá hiệu quả triển khai đã làm cho khái niệm này đôi khi mang sắc thái của một tuyên bố ngoại giao hơn là một khuôn khổ hợp tác pháp lý có tính chế tài.

Chính lỗ hổng định danh kỹ thuật đó đã dẫn tới sự chênh lệch đáng quan ngại giữa danh xưng ngoại giao hào nhoáng và chiều sâu hợp tác an ninh thực chất. Dù cùng mang nhãn hiệu "đối tác chiến lược", mức độ hợp tác quốc phòng giữa Việt Nam và 8 quốc gia lại diễn ra vô cùng lệch pha. Một số mối quan hệ được cụ thể hóa bằng các Tuyên bố chung đính kèm hợp đồng mua sắm trang thiết bị quân sự quy mô lớn và đào tạo nhân lực chuyên sâu (như với Nga), hoặc các cơ chế đối thoại chỉ đạo song phương cấp cao khép kín (như với Trung Quốc, Nhật Bản). Trong khi đó, ở một số đối tác khác, quan hệ chỉ dừng lại ở các tuyên bố nguyên tắc mang tính linh hoạt, thiếu các biên bản ghi nhớ hợp tác quốc phòng chuyên ngành bổ trợ, khiến cho hợp tác an ninh rơi vào tình trạng đóng băng hoặc chỉ tồn tại trên giấy tờ. Sự chênh lệch này bóc tách một thực tế: danh xưng ngoại giao được nâng cấp rất nhanh trên bề nổi chính trị, nhưng hạ tầng thể chế và cơ chế triển khai an ninh bên dưới lại không theo kịp, tạo ra những khoảng trống rủi ro cho bài toán tự chủ chiến lược của quốc gia.

Phần 2: Thực tiễn Hợp tác An ninh - Quốc phòng với các Đối tác Chiến lược Trọng điểm (8 Quốc gia)

2.1. Nhóm Đối tác Toàn diện & Hợp tác Quân sự Chuyên sâu: Liên bang Nga, Trung Quốc và Hàn Quốc

Tiến trình triển khai chính sách đối ngoại giai đoạn 2001–2012 chứng minh rằng mạng lưới đối tác chiến lược của Việt Nam không được vận hành như một mô hình đồng nhất. Trái lại, hệ thống này phân hóa thành các trục đối tác mang bản chất địa chính trị, độ đan xen lợi ích và mức độ hợp tác an ninh - quốc phòng hoàn toàn khác biệt. Trong đó, trục hợp tác với Liên bang Nga, Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa và Hàn Quốc đại diện cho nhóm đối tác có hàm lượng cam kết chiến lược cao nhất, vừa phơi bày năng lực tập hợp lực lượng đa dạng, vừa bộc lộ những điểm nghẽn thể chế và rủi ro bất cân bằng cấu trúc.

Đối với Liên bang Nga, đây là quốc gia đầu tiên Việt Nam đặt nền móng thiết lập quan hệ Đối tác Chiến lược vào tháng 3 năm 2001 nhân chuyến thăm chính thức Hà Nội của Tổng thống V. Putin. Sau hơn một thập kỷ củng cố sự tin cậy chính trị, hai nước đã chính thức nâng cấp quan hệ lên nấc thang Đối tác Chiến lược Toàn diện vào tháng 7 năm 2012 trong chuyến thăm Điện Kremlin của Chủ tịch nước Việt Nam. Về mặt kinh tế, thương mại song phương đạt 2 tỷ USD vào năm 2011, với mục tiêu nâng kim ngạch lên 5 tỷ USD vào năm 2015 và 10 tỷ USD vào năm 2020, đồng thời khởi động tiến trình đàm phán Hiệp định Thương mại Tự do (FTA) giữa Việt Nam và Liên minh Thuế quan Nga - Belarus - Kazakhstan.

Tuy nhiên, linh hồn thực sự của mối quan hệ Đối tác Chiến lược Toàn diện Việt - Nga lại nằm ở chiều kích an ninh - quốc phòng. Nga duy trì vị thế là nhà cung cấp trang thiết bị quân sự và công nghệ quốc phòng lớn nhất, có tính chất sống còn đối với tiến trình hiện đại hóa Quân đội Nhân dân Việt Nam nhằm bảo vệ chủ quyền quốc gia. Hợp tác quân sự chuyên sâu được cụ thể hóa bằng các hợp đồng mua sắm khí tài hiện đại hàng đầu: lực lượng không quân được trang bị các tổ hợp tiêm kích đa năng Su-30; quân chủng hải quân từng bước xây dựng lực lượng răn đe hiện đại với đội tàu ngầm chạy bằng diesel-điện lớp Kilo, đi kèm các hệ thống tên lửa hành trình đối hải và đối đất tiên tiến. Không dừng lại ở việc bán khí tài thương mại, Nga còn ký kết các hợp đồng đào tạo chuyên sâu cho thủy thủ đoàn Việt Nam và xây dựng các cơ sở hạ tầng kỹ thuật, bảo dưỡng khép kín tại căn cứ hải quân.

Dù đạt được những bước tiến vượt bậc về hiện đại hóa quân sự, nhãn quan phân tích chính luận phê phán bắt buộc phải vạch trần lỗ hổng chiến lược nội tại: sự phụ thuộc quá mức vào một nguồn cung vũ khí duy nhất. Việc dồn toàn bộ trọng tâm hiện đại hóa lực lượng răn đe chiến đấu vào một đối tác tạo ra rủi ro hệ thống về chuẩn hóa kỹ thuật, phụ thuộc linh kiện thay thế và thiếu linh hoạt khi tình hình địa chính trị toàn cầu biến động. Bên cạnh đó, sự chênh lệch sâu sắc giữa một bên là hợp tác quốc phòng quy mô lớn và một bên là kim ngạch thương mại dân sự tăng trưởng chậm chạp (chỉ 2 tỷ USD năm 2011) bóc tách một thực tế: quan hệ Việt - Nga phát triển dựa trên chiếc cọc quân sự lệch pha, thiếu hạ tầng kinh tế dân sinh đủ mạnh để tạo lực đẩy tự chủ bền vững cho đất nước.

Ở một góc độ địa chính trị phức tạp hơn, quan hệ với Trung Quốc phản ánh tình thế lưỡng dụng điển hình trong nghệ thuật ứng xử ngoại giao của Việt Nam. Hai nước nâng cấp quan hệ lên Đối tác Chiến lược vào tháng 6 năm 2008 sau hội nghị thượng đỉnh lãnh đạo Đảng tại Bắc Kinh, và tiếp tục nâng lên mức Đối tác Hợp tác Chiến lược vào năm 2009. Để quản trị mối quan hệ đặc biệt này, hai bên thiết lập hệ thống cơ chế dày đặc từ kênh Đảng, Nhà nước đến Quốc phòng, trọng tâm là Ủy ban Chỉ đạo Hợp tác Song phương cấp Phó Thủ tướng. Về kinh tế, Trung Quốc là đối tác thương mại lớn nhất của Việt Nam, nhưng đây là mối quan hệ bất bình đẳng nghiêm trọng khi Việt Nam gánh khoản thâm hụt thương mại lên tới 12,6 tỷ USD vào năm 2010.

Trong mảng quốc phòng, hợp tác Việt - Trung triển khai trên 3 nội dung: trao đổi đoàn cấp cao, đối thoại chiến lược an ninh - quốc phòng, và tuần tra chung trên biển. Từ tháng 4 năm 2006 đến năm 2012, lực lượng hải quân hai nước đã thực hiện 13 đợt tuần tra chung tại khu vực Vịnh Bắc Bộ, mở rộng sang các bài tập tìm kiếm cứu nạn (SAREX) và chống cướp biển. Tháng 6 năm 2009, hai tàu hải quân Việt Nam có chuyến thăm lịch sử tới cảng Trạm Giang (tỉnh Quảng Đông), đánh dấu lần thứ hai tàu chiến Việt Nam cập cảng Trung Quốc. Tháng 10 năm 2011, Bộ trưởng Bộ Quốc phòng Việt Nam tháp tùng đoàn lãnh đạo Đảng sang Bắc Kinh rà soát 5 văn kiện nền tảng quan hệ quốc phòng song phương. Tiếp đó, vào tháng 4 năm 2012, Thứ trưởng Bộ Quốc phòng - Tổng Tham mưu trưởng Quân đội Nhân dân Việt Nam trong chuyến thăm Bắc Kinh đã chủ động đề xuất mở đường dây thông tin liên lạc trực tiếp giữa hai Bộ Quốc phòng và vận hành hiệu quả đường dây nóng giữa hải quân hai nước.

Mặc dù vậy, chính sách "ngăn chia ngăn tủ" (compartmentalization) — cố gắng bóc tách bất đồng chủ quyền tại Biển Đông ra khỏi tổng thể quan hệ hợp tác chính trị, kinh tế — đang bộc lộ những giới hạn chịu lực nguy hiểm. Tình trạng thâm hụt thương mại 12,6 tỷ USD kéo dài làm suy giảm vị thế đàm phán kinh tế của Việt Nam. Đồng thời, sự gia tăng căng thẳng thực địa trên biển cho thấy các cơ chế đối thoại an ninh dù dày đặc nhưng chưa thể đóng vai trò lá chắn ngăn chặn hoàn toàn các hành vi xâm phạm chủ quyền. Việc quá phụ thuộc vào chuỗi cung ứng thương mại phía Bắc trong khi mâu thuẫn an ninh chưa được giải quyết tận gốc tạo ra một thế kẹt chiến lược, đòi hỏi thể chế phải có cái nhìn thẳng thắn để không rơi vào cái bẫy tự mãn ngoại giao.

Đối với Hàn Quốc, quá trình nâng cấp quan hệ lên Đối tác Hợp tác Chiến lược vào năm 2009 nhân cuộc gặp giữa Chủ tịch nước Việt Nam và Tổng thống Lee Myung-bak tại Hà Nội lại mang một diện mạo hoàn toàn khác. Quan hệ kinh tế - thương mại bùng nổ mạnh mẽ với kim ngạch song phương đạt 18 tỷ USD vào năm 2011. Hàn Quốc vươn lên trở thành nhà đầu tư khổng lồ với 24 tỷ USD vốn đăng ký qua 3.000 dự án, đồng thời cam kết 215 triệu USD nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) cho Việt Nam.

Trái ngược với quy mô dòng vốn FDI và ODA đồ sộ đó, hợp tác an ninh - quốc phòng với Hàn Quốc lại tiến triển có phần thận trọng. Hai nước đã tổ chức Đối thoại Chiến lược Ngoại giao - An ninh - Quốc phòng lần thứ nhất vào tháng 4 năm 2011 và Đối thoại Chiến lược Quốc phòng lần thứ nhất vào tháng 3 năm 2012, đồng thời bắt đầu thăm dò khả năng hợp tác trong ngành công nghiệp đóng tàu quân sự và trao đổi đoàn cấp cao. Sự tụt hậu tương đối của chiều sâu hợp tác an ninh so với quy mô giao thương dân sự chỉ ra một điểm nghẽn thể chế: Việt Nam chưa thể chuyển hóa sức mạnh hấp dẫn của thị trường nội địa và nguồn nhân lực thành năng lực kéo các tập đoàn công nghiệp quốc phòng Hàn Quốc vào quá trình chuyển giao công nghệ quân sự thực chất.

2.2. Nhóm Đối tác Châu Á - Thái Bình Dương: Nhật Bản và Ấn Độ

Ở hướng tiếp cận Châu Á - Thái Bình Dương, Nhật Bản và Ấn Độ đại diện cho hai đối tác chiến lược có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong việc cân bằng cục diện địa chính trị và hỗ trợ Việt Nam gia tăng năng lực bảo vệ an ninh hàng hải.

Mối quan hệ Đối tác Chiến lược với Nhật Bản được khởi đầu bằng Tuyên bố chung "Hướng tới Đối tác Chiến lược vì Hòa bình và Thịnh vượng ở Châu Á" ký ngày 19 tháng 10 năm 2006 giữa Thủ tướng Chính phủ Việt Nam và Thủ tướng Nhật Bản Shinzo Abe. Tháng 11 năm 2007, Chủ tịch nước Việt Nam thực hiện chuyến thăm lịch sử tới Tokyo, cùng Thủ tướng Yasuo Fukuda thông qua Chương trình nghị sự 44 điểm hướng tới Đối tác Chiến lược trên 7 lĩnh vực trọng tâm. Đến năm 2010, thương mại hai chiều đạt 16 tỷ USD, đưa Nhật Bản trở thành đối tác thương mại lớn thứ hai (sau Trung Quốc), thị trường xuất khẩu lớn thứ hai (sau Mỹ), nhà tài trợ ODA lớn nhất và nhà đầu tư trực tiếp lớn thứ ba tại Việt Nam.

Trong mảng an ninh - quốc phòng, tháng 10 năm 2011, Bộ trưởng Quốc phòng hai nước đã ký kết Biên bản ghi nhớ (MOU) Hợp tác Quốc phòng tại Tokyo. Văn kiện này xác lập cơ chế đối thoại an ninh thường niên cấp Thứ trưởng, trao đổi đoàn cấp Bộ trưởng, thúc đẩy giao lưu giữa Lực lượng Tự vệ Nhật Bản (JSDF) và Quân đội Nhân dân Việt Nam, hợp tác hỗ trợ nhân đạo và cứu trợ thảm họa (HA/DR), cùng các chuyến thăm cảng biển của lực lượng tàu hải quân Nhật Bản.

Tuy nhiên, dưới góc nhìn phân tích thể chế đanh thép, hợp tác quốc phòng Việt - Nhật giai đoạn 2006–2012 vấp phải một rào cản pháp lý bên ngoài không thể bước qua: Hiến pháp hòa bình và các quy định hạn chế xuất khẩu vũ khí nội bộ của Nhật Bản. Do những ràng buộc thể chế này, hợp tác an ninh giữa hai nước bị khoanh vùng chặt chẽ trong các hoạt động phi tác chiến (HA/DR, y tế quân y, trao đổi học thuật). Việc một quốc gia là nhà tài trợ ODA lớn nhất và đối tác kinh tế hàng đầu với 16 tỷ USD kim ngạch thương mại nhưng lại bị khống chế năng lực hỗ trợ khí tài răn đe quân sự đã bóc tách giới hạn của mô hình "đối tác chiến lược" với Nhật Bản: Việt Nam thu được nguồn lực phát triển hạ tầng kinh tế cực kỳ to lớn, nhưng dư địa nhận được sự hỗ trợ trực tiếp về sức mạnh quân sự tác chiến từ Tokyo trong giai đoạn này là gần như bằng không.

Trong khi đó, mối quan hệ với Ấn Độ lại thể hiện một bức tranh đối lập về chiều sâu hợp tác quân sự. Thiết lập quan hệ ngoại giao đầy đủ từ ngày 7 tháng 1 năm 1972, Việt Nam và Ấn Độ đã tạo ra bước ngoặt chiến lược khi thông qua Tuyên bố chung 33 điểm vào tháng 7 năm 2007, chính thức xác lập quan hệ Đối tác Chiến lược. Về kinh tế, thương mại song phương đạt 3,9 tỷ USD vào năm 2011, và Ấn Độ đã rót 400 triệu USD đầu tư vào các dự án thăm dò, khai thác dầu khí tại vùng biển Việt Nam. Nhân chuyến thăm Ấn Độ của Chủ tịch nước Việt Nam vào tháng 10 năm 2011, lãnh đạo hai nước tiếp tục khẳng định cam kết nâng cấp chiều sâu hợp tác.

Trọng tâm của Tuyên bố chung năm 2007 tập trung vào 6 lĩnh vực an ninh - quốc phòng then chốt:

• Đối thoại chiến lược cấp Thứ trưởng;
• Hợp tác cung cấp vật tư quốc phòng, thực hiện các dự án chung, đào tạo nhân lực và trao đổi tình báo;
• Trao đổi đoàn giữa các cơ quan quốc phòng và an ninh;
• Nâng cao năng lực kỹ thuật, chia sẻ thông tin an ninh hàng hải, chống cướp biển, phòng chống ô nhiễm môi trường biển và tìm kiếm cứu nạn;
• Hợp tác phòng, chống chủ nghĩa tư tưởng cực đoan, chống khủng bố và bảo đảm an ninh mạng;
• Hợp tác xử lý các thách thức an ninh phi truyền thống.

Trên thực tế, từ năm 2007, Ấn Độ đã hỗ trợ Việt Nam đào tạo thủy thủ đoàn tàu ngầm, chuyển giao kỹ thuật chuyển loại cho phi công quân sự, hỗ trợ nâng cấp hạ tầng cảng Nha Trang, đồng thời đàm phán chuyển giao các dòng tàu chiến tầm trung (OPV), tàu tấn công nhanh (Fast Attack Craft) cùng các hệ thống tên lửa diệt hạm và đối đất. Tại kỳ Đối thoại Chiến lược Quốc phòng lần thứ 6, hai bên thống nhất đẩy mạnh hợp tác cả 3 quân chủng, tăng cường chia sẻ thông tin và công nghệ thông tin quân sự.

Tuy nhiên, điểm nghẽn lớn nhất trong quan hệ đối tác chiến lược Việt - Ấn lại nằm ở khoảng cách địa lý và năng lực thực thi hành chính kỹ thuật. Mặc dù các tuyên bố chính trị và khung hợp tác quốc phòng giữa hai nước mang tính đột phá và chạm đến các nội dung quân sự tác chiến sâu rộng nhất, nhưng tốc độ triển khai thực tế lại diễn ra rất chậm chạp. Các gói hỗ trợ tín dụng quốc phòng, tiến độ bàn giao khí tài và chuyển giao công nghệ đóng tàu từ phía Ấn Độ thường kéo dài nhiều năm so với kế hoạch trên văn bản. Sự lệch pha giữa "ý chí chiến lược vĩ mô" và "năng lực tải của bộ máy thực thi" đã làm lãng phí không ít thời gian vàng trong bối cảnh môi trường an ninh Biển Đông biến động dồn dập.

2.3. Nhóm Đối tác Châu Âu: Vương quốc Anh, Đức và Tây Ban Nha

Việc mở rộng mạng lưới đối tác chiến lược sang các cường quốc Châu Âu gồm Vương quốc Anh, Cộng hòa Liên bang Đức và Vương quốc Tây Ban Nha thể hiện nỗ lực đa dạng hóa không gian ngoại giao, kéo các quốc gia Ủy viên Thường trực Hội đồng Bảo an Liên Hợp Quốc và các trung tâm đầu não của Liên minh Châu Âu (EU) vào quỹ đạo lợi ích của Việt Nam.

Với Vương quốc Anh, hai nước đã ra Tuyên bố chung xác lập quan hệ Đối tác Chiến lược vào năm 2010 với 7 lĩnh vực ưu tiên, từ chính trị - ngoại giao, thương mại - đầu tư đến an ninh - quốc phòng. Đến năm 2010, kim ngạch thương mại song phương đạt 2 tỷ USD, và các nhà đầu tư Anh đã rót 2,5 tỷ USD vốn đăng ký vào 131 dự án tại Việt Nam. Về quốc phòng, hai bên tổ chức kỳ Đối thoại Chiến lược lần thứ nhất tại London ngày 26 tháng 10 năm 2010. Tháng 11 năm 2011, hai nước ký Biên bản ghi nhớ (MOU) Hợp tác Quốc phòng tập trung vào 3 mảng: hợp tác chính trị - quốc phòng, nghiên cứu chiến lược và cung cấp trang thiết bị quân sự. Ngày 28 tháng 3 năm 2012, Kế hoạch hành động năm 2012 được ký kết, thành lập Nhóm công tác hỗn hợp để nghiên cứu kỹ thuật quân sự, gia tăng hợp tác đào tạo lực lượng và tham gia các hoạt động hỗ trợ hòa bình của Liên Hợp Quốc.

Đối với Đức, Tuyên bố Berlin ban hành tháng 10 năm 2011 nhân chuyến thăm chính thức của Thủ tướng Angela Merkel đã nâng quan hệ hai nước lên tầm Đối tác Chiến lược. Thương mại song phương đạt 4,7 tỷ USD vào năm 2009. Trụ cột quốc phòng được đặt nền móng từ MOU ký tháng 10 năm 2004 và tiếp tục mở rộng vào tháng 9 năm 2010, bao quát các lĩnh vực y học quân sự, khoa học công nghệ quốc phòng, công nghiệp quốc phòng, đào tạo sĩ quan, tham gia gìn giữ hòa bình và ứng dụng công nghệ mới trong rà phá bom mìn khắc phục hậu quả chiến tranh.

Với Tây Ban Nha, hai nước ký Tuyên bố "Đối tác Chiến lược hướng tới tương lai" vào tháng 12 năm 2009 nhân chuyến thăm của Chủ tịch nước Việt Nam. Kim ngạch thương mại đạt 1,4 tỷ USD vào năm 2009. Ngày 21 tháng 9 năm 2010, hai Bộ Quốc phòng ký MOU hợp tác trong lĩnh vực công nghiệp quốc phòng và giáo dục đào tạo quân sự.

Mặc dù việc thiết lập quan hệ đối tác chiến lược với 3 cường quốc Châu Âu tạo ra những danh xưng đối ngoại hào nhoáng, dưới nhãn quan phân tích đanh thép và khách quan, hợp tác an ninh - quốc phòng với nhóm quốc gia này đã phơi bày hai bất cập thể chế mang tính bản chất:

Thứ nhất là tính dễ tổn thương và đứt gãy của các cam kết ngoại giao trước biến động kinh tế nội bộ của đối tác. Trường hợp của Tây Ban Nha giai đoạn 2011–2012 là một bài học đắt giá. Ngay sau khi ký kết MOU quốc phòng năm 2010, cơn khủng hoảng nợ công và suy thoái kinh tế trầm trọng càn quét Tây Ban Nha đã khiến quốc gia này hoàn toàn kiệt quệ nguồn lực. Mối quan hệ đối tác chiến lược Việt - Tây Ban Nha ngay lập tức rơi vào trạng thái đóng băng (hiatus), làm cạn kiệt các nguồn tài chính hợp tác và biến các biên bản ghi nhớ về công nghiệp quốc phòng thành những tờ giấy không hiệu lực thực thi. Điều này chỉ ra rằng, một cam kết an ninh thiếu sự bảo chứng bởi năng lực tài chính nội tại của đối tác sẽ nhanh chóng sụp đổ khi sóng gió kinh tế nổi lên.

Thứ hai là rào cản từ cơ chế kiểm soát xuất khẩu vũ khí khắt khe của Liên minh Châu Âu (EU). Dù Việt Nam đã ký kết các MOU hợp tác quốc phòng có điều khoản về "cung cấp trang thiết bị" với Anh và "công nghiệp quốc phòng" với Đức, nhưng các khung pháp lý và chính sách cấm vận/kiểm soát bán vũ khí sát thương của EU trong giai đoạn này đã ngăn chặn Việt Nam tiếp cận các công nghệ quân sự tác chiến đỉnh cao từ phương Tây. Hậu quả là, hợp tác quốc phòng với các nước Châu Âu bị đẩy về các mảng phi tác chiến có giá trị chiến thuật thấp như y học quân sự, đào tạo tiếng Anh, rà phá bom mìn hoặc tập huấn gìn giữ hòa bình. Sự chênh lệch giữa tiềm lực công nghiệp quân sự hùng mạnh của Châu Âu và sự tiếp cận nghèo nàn thực tế của Việt Nam phản ánh khoảng trống thể chế liên quốc gia chưa thể tháo gỡ, khiến danh xưng đối tác chiến lược ở Châu Âu chưa thể chuyển hóa thành sức mạnh an ninh thực chất cho bài toán tự chủ quốc gia.

Phần 3: Mở rộng Không gian Chiến lược: Các Đối tác Tiềm năng và Cụ thể hóa Hợp tác Quốc phòng

3.1. Đối tác Toàn diện Úc và Triển vọng Đối tác Chiến lược với Mỹ

Thế bố trí đối ngoại của Việt Nam giai đoạn 2009–2012 không dừng lại ở việc quản trị quan hệ với 8 đối tác chiến lược hiện hữu, mà liên tục chủ động mở rộng không gian chiến lược hướng tới các cường quốc có vai trò then chốt tại khu vực Châu Á - Thái Bình Dương. Trong đó, Úc và Hoa Kỳ nổi lên như hai mắt xích đặc biệt quan trọng trong bài toán cân bằng địa chính trị và củng cố an ninh quốc gia.

Đối với Úc, tháng 9 năm 2009, chuyến thăm chính thức Canberra của Tổng Bí thư Nông Đức Mạnh đã đánh dấu bước ngoặt khi hai nước chính thức tuyên bố xác lập quan hệ "Đối tác Toàn diện". Khung hợp tác này xác định 6 lĩnh vực ưu tiên bao gồm: quan hệ chính trị và trao đổi chính sách công; phát triển kinh tế và thương mại; hỗ trợ phát triển và hợp tác kỹ thuật; quan hệ quốc phòng và an ninh; giao lưu nhân dân; cùng các vấn đề khu vực và toàn cầu. Đến tháng 10 năm 2010, hai bên cụ thể hóa cam kết bằng việc thông qua Kế hoạch hành động 5 năm, đồng thời ký kết Biên bản ghi nhớ (MOU) về Hợp tác Quốc phòng. MOU này tập trung vào 3 trụ cột hợp tác kỹ thuật: đối thoại chính sách cấp chiến lược, huấn luyện và bài tập quân sự chung, cùng hợp tác hỗ trợ nhân đạo và cứu trợ thảm họa (HA/DR).

Mặc dù Úc là một cường quốc tầm trung có tầm ảnh hưởng lớn tại Nam Thái Bình Dương và Ấn Độ Dương, việc định danh quan hệ ở mức "Đối tác Toàn diện" thay vì "Đối tác Chiến lược" trong giai đoạn này phản ánh sự dè dặt nhất định trong việc phân cấp thứ bậc đối ngoại. Dưới nhãn quan phân tích đanh thép, các nội dung hợp tác quốc phòng thực tế giữa Việt Nam và Úc từ năm 2010 chủ yếu khoanh vùng ở các mảng phi tác chiến như đào tạo tiếng Anh cho sĩ quan và y học quân sự. Việt Nam chưa thể khai thác thế mạnh công nghiệp quốc phòng của Úc để tạo ra những bước chuyển mang tính đột phá về năng lực răn đe quân sự tác chiến.

Ở hướng đối tác Hoa Kỳ, một bước ngoặt nhận thức địa chính trị đã xuất hiện trong Báo cáo Đánh giá Quốc phòng 4 năm (Quadrennial Defense Review - QDR 2010) của Bộ Quốc phòng Mỹ. Lần đầu tiên trong một văn kiện chiến lược chính thức, Hoa Kỳ xếp Việt Nam cùng với Indonesia và Malaysia vào danh sách các "đối tác chiến lược tiềm năng" tại khu vực Đông Nam Á. Trên cơ sở đó, hai nước đã tiến hành đàm phán dự thảo văn bản thỏa thuận khung hướng tới việc nâng cấp quan hệ lên Đối tác Chiến lược.

Tuy nhiên, tiến trình đàm phán thỏa thuận chiến lược Việt - Mỹ giai đoạn 2010–2012 đã bóc tách những rào cản hệ thống và sự giằng xé tư duy sâu sắc từ cả hai phía. Về phía Mỹ, các đòi hỏi khắt khe về chuẩn mực thể chế, vấn đề nhân quyền và cơ chế kiểm soát xuất khẩu vũ khí phức tạp đã tạo ra những rào cản kỹ thuật khó tháo gỡ. Về phía Việt Nam, tâm lý dè dặt chiến lược xuất phát từ di chứng lịch sử, sự khác biệt về thể chế chính trị, cùng yêu cầu xử lý bài toán cân bằng quyền lực tinh vi — nhằm tránh gây kích động hoặc tạo ra phản ứng gay gắt từ cường quốc láng giềng phía Bắc — đã khiến Hà Nội bước đi vô cùng cẩn trọng. Việc chưa thể chính thức hóa danh xưng đối tác chiến lược với Mỹ trong giai đoạn này chỉ ra rằng: sự tin cậy an ninh giữa hai cựu thù không thể xây dựng tức thì bằng những lời hứa hẹn ngoại giao, mà đòi hỏi sự vượt qua những rào cản, nghi ngại thể chế song phương và các di sản lịch sử chưa được giải quyết triệt để.

3.2. Định hình quan hệ hợp tác với Pháp và Ý

Song song với hướng tiếp cận Châu Á - Thái Bình Dương, chính sách đối ngoại của Việt Nam tiếp tục mở rộng sang Tây Âu với nỗ lực xúc tiến đàm phán quan hệ Đối tác Chiến lược với Pháp và Ý, hướng tới mục tiêu hoàn tất và ký kết chính thức trong năm 2013.

Trong hai đối tác này, Pháp là quốc gia sở hữu nền tảng hợp tác an ninh - quốc phòng sớm hơn thông qua việc ký kết Hiệp định Hợp tác Quốc phòng vào tháng 12 năm 2009. Văn kiện này đặt ra khung hợp tác về trao đổi đoàn quân sự và hỗ trợ đào tạo nhân lực quân y, dưới sự chỉ đạo và giám sát của cơ chế Ủy ban Hỗn hợp cấp cao về Hợp tác Quốc phòng.

Mặc dù việc đàm phán với Pháp và Ý mở ra triển vọng gia tăng đan xen lợi ích với các cường quốc đầu não của Liên minh Châu Âu (EU), nhãn quan phân tích chính luận đanh thép cần chỉ rõ những bất cập và điểm nghẽn thể chế trong mô hình hợp tác này. Trái ngược với vị thế của Pháp là một cường quốc hạt nhân và xuất khẩu công nghiệp quân sự hàng đầu thế giới, hợp tác quốc phòng thực tế Việt - Pháp từ sau năm 2009 lại bị thu hẹp đáng kể trong các lĩnh vực chuyên môn hẹp. Cơ chế Ủy ban Hỗn hợp cấp cao dù được duy trì nhưng hoàn toàn thiếu vắng các dự án hợp tác công nghiệp quốc phòng có quy mô thương mại lớn, thiếu các hợp đồng chuyển giao công nghệ quân sự tác chiến hoặc mua sắm trang thiết bị kỹ thuật cao.

Tình trạng này phơi bày một nghịch lý thể chế trong tiến trình mở rộng mạng lưới đối tác tiềm năng: sự gia tăng về số lượng các thỏa thuận đàm phán không đồng nghĩa với sự gia tăng tương ứng về sức mạnh an ninh thực chất. Việc dàn mỏng nguồn lực ngoại giao để đuổi theo các thỏa thuận khung mang tính biểu tượng mà thiếu đi các cơ chế tài chính bảo chứng và hạ tầng kỹ thuật thực thi nội tại sẽ dẫn tới rủi ro "bội chi cam kết". Việt Nam đứng trước nguy cơ sở hữu một danh mục đối tác tiềm năng đồ sộ trên giấy tờ, nhưng hạ tầng an ninh quốc gia bên dưới vẫn phải tự lực gánh vác các thách thức chủ quyền trực tiếp mà không nhận được sự hỗ trợ quân sự thiết thực từ các đối tác này.

Phần 4: Đánh giá Rào cản Hệ thống, Bất cập Thực thi và Rủi ro Bất cân bằng Chiến lược

4.1. Các điểm nghẽn hệ thống, rào cản kinh tế và sự thiếu đồng bộ trong triển khai cam kết

Nhìn lại toàn bộ hành trình xây dựng mạng lưới đối tác chiến lược của Việt Nam giai đoạn 2001–2012, nhãn quan phân tích chính luận phê phán bắt buộc phải nhìn thẳng vào những khoảng trống thể chế và rào cản vận hành nội tại. Sự thành công trên mặt trận tuyên bố đối ngoại không thể che lấp một thực tế: hiệu quả thực thi hợp tác an ninh - quốc phòng chịu tác động mạnh mẽ bởi những lực cản cấu trúc, sự thiếu đồng bộ trong bộ máy hành chính và tính dễ tổn thương trước biến động của bối cảnh quốc tế.

Bài học đắt giá đầu tiên xuất phát từ tính chất dễ đứt gãy của các cam kết ngoại giao khi đối tác gặp sự cố tài chính nội bộ. Trường hợp hợp tác với Tây Ban Nha giai đoạn 2011–2012 là một dẫn chứng điển hình. Ngay sau khi hai nước ký kết Biên bản ghi nhớ (MOU) về hợp tác công nghiệp quốc phòng và giáo dục quân sự vào tháng 9 năm 2010, cuộc khủng hoảng nợ công trầm trọng cùng tình trạng suy thoái kinh tế bùng nổ tại Tây Ban Nha đã khiến quốc gia này kiệt quệ nguồn lực. Hệ quả là mối quan hệ đối tác chiến lược nhanh chóng rơi vào trạng thái đóng băng hoàn toàn (hiatus), làm triệt hạ mọi khả năng triển khai các dự án hợp tác an ninh thực chất. Sự kiện này bóc tách một quy luật khắc nghiệt: một văn kiện hợp tác ngoại giao dù được định danh mỹ miều đến đâu nhưng nếu thiếu đi chiếc phao bảo chứng từ sức mạnh tài chính nội tại của đối tác thì sẽ lập tức trở thành một tờ giấy vô hiệu trước sóng gió kinh tế.

Rào cản thứ hai nằm ở khoảng cách chênh lệch sâu sắc giữa các tuyên bố khung và hợp đồng mua sắm, chuyển giao công nghệ thực tế. Nhiều Biên bản ghi nhớ (MOU) quốc phòng đã được ký kết — tiêu biểu như với Vương quốc Anh (tháng 11 năm 2011), Đức (năm 2004 và gia hạn tháng 9 năm 2010), Tây Ban Nha (tháng 9 năm 2010) — nhưng tốc độ chuyển hóa thành các dự án hợp tác công nghiệp quân sự tác chiến lại diễn ra vô cùng chậm chạp. Bên cạnh nguyên nhân từ cơ chế kiểm soát xuất khẩu vũ khí khắt khe của Liên minh châu Âu (EU), lỗ hổng thể chế chính nằm ở sự thiếu hụt một cơ chế giám sát thực thi liên ngành cấp quốc gia. Việc thiếu vắng một bộ phận chuyên trách theo dõi, định lượng chỉ tiêu và đánh giá hiệu quả triển khai các MOU giữa Bộ Ngoại giao, Bộ Quốc phòng và các cơ quan quản lý kinh tế khiến nhiều cam kết chiến lược bị dừng lại ở mức tuyên bố chính trị đơn thuần mà không tạo ra chuyển biến về năng lực răn đe quân sự thực địa.

Bên cạnh đó, chiến lược đa dạng hóa đối tác an ninh cũng đặt ra thách thức quản trị nội tại lớn về tích hợp kỹ thuật quân sự. Việc tiếp nhận, vận hành song song các hệ thống trang thiết bị từ nhiều nguồn cung khác nhau — từ khí tài hạng nặng của Nga, công nghệ đào tạo và hỗ trợ kỹ thuật từ Ấn Độ, đến các chương trình huấn luyện phi tác chiến từ phương Tây và Hàn Quốc — tạo ra rào cản phức tạp về chuẩn hóa công nghệ, hậu cần bảo dưỡng và tính tương thích chỉ huy. Sự thiếu hụt một chiến lược tổng thể về làm chủ tri thức công nghệ nội tại khiến Quân đội nhân dân Việt Nam đứng trước nguy cơ phân tán nguồn lực hậu cần, gia tăng chi phí duy tu và đối mặt với rủi ro phụ thuộc đa chiều vào các nhà cung cấp bên ngoài.

4.2. Tình thế lưỡng dụng trong xử lý bất đồng chủ quyền và phụ thuộc thương mại

Mặt tối lớn nhất trong cấu trúc an ninh - đối ngoại giai đoạn 2001–2012 phơi bày ở sự bất cân bằng nghiêm trọng giữa chiều rộng hợp tác kinh tế và chiều sâu cam kết an ninh, tạo ra tình thế lưỡng dụng đầy rủi ro trong việc bảo vệ chủ quyền quốc gia.

Nghịch lý này bộc lộ rõ nhất trong tương quan quan hệ Việt Nam - Trung Quốc. Sự phụ thuộc thương mại gia tăng nhanh chóng khiến Việt Nam gánh khoản thâm hụt thương mại kỷ lục lên tới 12,6 tỷ USD vào năm 2010. Mặc dù hai bên đã thiết lập dày đặc các cơ chế an ninh song phương — như thực hiện 13 đợt tuần tra chung tại Vịnh Bắc Bộ từ tháng 4 năm 2006 đến năm 2012, tổ chức diễn tập SAREX, chống cướp biển và chuyến thăm cảng Trạm Giang năm 2009 — nhưng chiến lược "ngăn chia ngăn tủ" (compartmentalization) nhằm tách biệt tranh chấp Biển Đông ra khỏi tổng thể quan hệ kinh tế đang bộc lộ giới hạn chịu lực nguy hiểm. Tình trạng thâm hụt thương mại 12,6 tỷ USD kéo dài làm suy giảm dư địa đàm phán kinh tế, trong khi các hành vi xâm phạm chủ quyền trên thực địa vẫn diễn biến phức tạp. Tình thế này cho thấy các cơ chế đối thoại an ninh dù dày đặc nhưng nếu thiếu một nền tảng kinh tế cân bằng và năng lực răn đe thực chất sẽ khó lòng đóng vai trò lá chắn bảo vệ toàn vẹn lãnh thổ.

Tương tự, mối quan hệ với các đối tác châu Á - Thái Bình Dương hàng đầu như Nhật Bản và Hàn Quốc cũng phơi bày sự lệch pha cấu trúc sâu sắc. Năm 2010, thương mại hai chiều với Nhật Bản đạt 16 tỷ USD, Nhật Bản duy trì vị thế nhà tài trợ ODA lớn nhất và nhà đầu tư lớn thứ 3 tại Việt Nam. Với Hàn Quốc, năm 2011 ghi nhận kim ngạch thương mại 18 tỷ USD, tổng vốn FDI đăng ký đạt 24 tỷ USD qua 3.000 dự án. Tuy nhiên, chiều sâu hợp tác an ninh - quốc phòng với hai quốc gia này lại tiến triển rất kiềm chế, chủ yếu khoanh vùng ở các hoạt động phi tác chiến, trao đổi ngoại giao hoặc đối thoại chính sách. Việt Nam chưa thể chuyển hóa sức hút của dòng vốn ODA và FDI khổng lồ thành đòn bẩy chiến lược để lôi kéo các trung tâm kinh tế này vào việc chia sẻ trách nhiệm an ninh hàng hải thực chất.

Dưới nhãn quan triết học vĩ mô và tinh thần nhân văn sâu sắc, bài học rút ra từ tiến trình Đại hội VII (năm 1991) đến Đại hội XI (năm 2011) về kết hợp an ninh - quốc phòng với phát triển kinh tế và đối ngoại là một lời nhắc nhở đanh thép về phẩm giá độc lập của quốc gia. Mọi mạng lưới đối tác chiến lược — dù được thiết lập tinh vi đến đâu — chỉ đóng vai trò là công cụ hỗ trợ gia tăng không gian xoay xở (manoeuvre) địa chính trị. Không một đồng minh hay đối tác ngoại giao nào có thể thay thế được trách nhiệm tự lực tự cường của một dân tộc trong việc bảo vệ chủ quyền toàn vẹn và cuộc sống bình yên của nhân dân.

Bài toán an ninh quốc gia chỉ có lời giải bền vững khi thể chế chủ động tháo gỡ các điểm nghẽn hành chính, tối ưu hóa nguồn lực nội tại và kiên định giữ vững bản lĩnh độc lập, tự chủ, coi nội lực quốc gia là nhân tố quyết định sống còn cho sự tồn vong và phát triển của đất nước.