← HOME
Chuyên đề Pháp luật & Quản trị công

Giải mã điểm nghẽn trách nhiệm giải trình trong thi hành pháp luật

Phần 1: Khung lý luận và cơ sở pháp lý về trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước trong thi hành pháp luật

1.1. Khái niệm và bản chất pháp lý của trách nhiệm giải trình trong thi hành pháp luật

Trong kiến trúc quản trị của một Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, trách nhiệm giải trình không đơn thuần là một thủ tục hành chính thuần túy, mà là thước đo trung tâm cho tính chính đáng, sự minh bạch và tinh thần phục vụ Nhân dân của công quyền. Dưới góc độ pháp lý, khoản 5 Điều 3 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 đã định danh chuẩn xác: Trách nhiệm giải trình là việc cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thẩm quyền làm rõ thông tin, giải thích kịp thời, đầy đủ về quyết định, hành vi của mình khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ được giao. Mối quan hệ giữa quyền lực công và nghĩa vụ giải trình tiếp tục được siết chặt tại khoản 1 Điều 15 của đạo luật này, khi luật hóa trách nhiệm giải trình của người đứng đầu. Theo đó, người đứng đầu không chỉ có nghĩa vụ làm rõ thông tin, giải thích về quyết định, hành vi của cơ quan mà còn phải trực tiếp gánh chịu trách nhiệm pháp lý đối với các quyết định, hành vi ấy.

Để hiện thực hóa nghĩa vụ công vụ này trong thực tiễn, Điều 3 Nghị định số 59/2019/NĐ-CP ngày 01/07/2019 của Chính phủ đã cụ thể hóa 4 nội dung giải trình mang tính bắt buộc mà chủ thể công quyền không thể né tránh, bao gồm:

  1. Cơ sở pháp lý của việc ban hành quyết định hoặc thực hiện hành vi;
  2. Thẩm quyền ban hành quyết định hoặc thực hiện hành vi;
  3. Trình tự, thủ tục ban hành quyết định hoặc thực hiện hành vi;
  4. Nội dung thực chất của quyết định, hành vi đó.

Quy trình này được vận hành qua 2 hình thức pháp lý cơ bản: giải trình bằng văn bản hoặc giải trình trực tiếp tại cơ quan, tổ chức có trách nhiệm.

Tuy nhiên, khi soi chiếu từ lý luận vào thực tiễn vận hành công quyền, bức tranh trách nhiệm giải trình đang bộc lộ những rào cản thể chế và căn bệnh tư duy vô cùng trầm trọng.

Thứ nhất, tồn tại một sự thụ động xơ cứng trong tư duy thực thi. Trách nhiệm giải trình trong hệ thống hành chính hiện nay hầu như chưa bao giờ được nhìn nhận như một nguyên tắc vận hành tự động, thường trực và tự nguyện của bộ máy quản trị. Trái lại, nó bị đẩy vào vị thế của một nghĩa vụ "đối phó" mang tính bị động – chỉ được kích hoạt khi có yêu cầu chất vấn, khi báo chí phản ánh hoặc khi các sự cố, sai phạm nghiêm trọng đã bùng nổ trong đời sống xã hội. Tư duy "chờ đòi mới giải trình" này đã tước đi tính chủ động phòng ngừa sai phạm, biến công cụ kiểm soát quyền lực thành một thủ tục phân trần muộn màng.

Thứ hai, mâu thuẫn hệ thống nằm ở khoảng trống phân định giữa trách nhiệm tập thể của cơ quan hành chính và trách nhiệm pháp lý cá nhân của người đứng đầu. Trong nhiều trường hợp sai phạm xảy ra, chế độ quyết định tập thể thường bị lợi dụng làm "lá chắn" để làm mờ nhạt trách nhiệm cá nhân. Khi hậu quả tiêu cực của một quyết định hành chính đè nặng lên quyền lợi của người dân hoặc nguồn lực của Nhà nước, việc xác định người chịu trách nhiệm cuối cùng lại rơi vào vòng xoáy đùn đẩy. Sự thiếu vắng các chế tài cá nhân hóa nghiêm khắc đối với người đứng đầu khi cố tình giải trình qua quýt, chậm trễ hoặc che giấu sự thật chính là kẽ hở lớn khiến trách nhiệm giải trình bị vô hiệu hóa, làm tổn hại sâu sắc đến niềm tin của Nhân dân vào sự tôn nghiêm của pháp luật.

1.2. Các nhóm hoạt động cơ bản thể hiện trách nhiệm giải trình và khuôn khổ tổ chức thực thi

Trách nhiệm giải trình không tồn tại dưới dạng một khái niệm trừu tượng, mà thâm nhập trực tiếp vào toàn bộ chu trình quản trị công thông qua 6 nhóm hoạt động thi hành pháp luật cốt lõi của cơ quan nhà nước, bao gồm:

Xét về khuôn khổ pháp lý tổ chức thực thi, Điều 183 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 15/05/2016 của Chính phủ đã xác lập nguyên tắc tối thượng: "Văn bản quy phạm pháp luật phải được tổ chức thi hành kịp thời, hiệu quả". Nhằm thể chế hóa yêu cầu này thành hành động chiến lược, ngày 26/02/2018, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 242/QĐ-TTg phê duyệt Đề án đổi mới, nâng cao hiệu quả công tác tổ chức thi hành pháp luật giai đoạn 2018 - 2022, đặt mục tiêu khắc phục triệt để các yếu kém, bất cập hiện hành và tăng cường hiệu lực của hệ thống pháp luật trong Nhà nước pháp quyền.

Dù khuôn khổ pháp lý đã phân chia hoạt động thi hành pháp luật thành 6 mảng miếng tương đối rõ ràng, song hệ thống quản trị hành chính vẫn đang vấp phải một "điểm nghẽn" thể chế mang tính bản chất: sự thiếu hụt các tiêu chí định lượng cụ thể để đo lường "hiệu quả thi hành".

Trong thực tiễn, cụm từ "kịp thời, hiệu quả" quy định tại Nghị định số 34/2016/NĐ-CP vẫn dừng lại ở dạng định hướng định tính chung chung mà thiếu đi bộ chỉ số đánh giá hiệu suất mang tính thực chứng. Chính khoảng trống tiêu chuẩn này đã biến hoạt động giải trình ở cả 6 nhóm lĩnh vực trên thành các bản báo cáo "tô hồng" thành tích. Khi thi hành một quy hoạch yếu kém gây lãng phí nguồn lực công, hay khi ban hành một văn bản hướng dẫn trái luật làm đình trệ hoạt động của doanh nghiệp, cơ quan nhà nước vẫn dễ dàng né tránh trách nhiệm bằng các báo cáo định tính mang biểu tượng "đã triển khai đúng quy trình". Việc thiếu hụt các công cụ đo lường định lượng khiến cho nghĩa vụ giải trình bị mất đi tính khách quan và sức nặng phê phán. Đây chính là nguyên nhân gốc rễ khiến cho các đề án đổi mới thi hành pháp luật dù được phê duyệt rầm rộ nhưng khi đi vào đời sống vẫn chưa thể tạo ra bước chuyển biến cách mạng về chất trong trách nhiệm phục vụ của bộ máy công quyền.

Phần 2: Thực trạng thực thi và bức tranh dữ liệu thực chứng về trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước

2.1. Thực trạng ban hành, kiểm tra và xử lý văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành

Trong chu trình quản trị công, ban hành văn bản quy phạm pháp luật là khâu khởi đầu định hình trật tự pháp lý. Tuy nhiên, bức tranh thực chứng về công tác này đang phản ánh một khoảng cách đáng báo động giữa năng lực thể chế và yêu cầu bảo vệ quyền lợi hợp pháp của xã hội.

Theo dữ liệu thống kê năm 2019, ở cấp Trung ương, các bộ, ngành đã trình hoặc ban hành theo thẩm quyền 881 văn bản quy phạm pháp luật (giảm 108 văn bản so với năm 2018). Ở chính quyền địa phương, cấp tỉnh ban hành 3.556 văn bản (tăng 6,3%), cấp huyện ban hành 1.074 văn bản (giảm gần 34%) và cấp xã ban hành 3.524 văn bản (giảm 57%). Sự sụt giảm số lượng văn bản ở cấp cơ sở phản ánh xu hướng siết chặt thẩm quyền theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Tuy nhiên, thước đo chất lượng thể chế lại nằm ở tỷ lệ sai phạm được phát hiện thông qua công tác kiểm tra.

Năm 2019, toàn ngành Tư pháp đã tiến hành kiểm tra theo thẩm quyền 14.404 văn bản quy phạm pháp luật (giảm hơn 21% so với năm 2018), qua đó phát hiện 339 văn bản có dấu hiệu trái nội dung hoặc vượt quá thẩm quyền ban hành (chiếm tỷ lệ 2,35%). Tính riêng tại Bộ Tư pháp, đến ngày 17/12/2019, cơ quan này đã kiểm tra 4.885 văn bản (gồm 580 văn bản cấp bộ và 4.305 văn bản địa phương), phát hiện và ban hành kết luận kiến nghị xử lý đối với 165 văn bản trái pháp luật (gồm 13 văn bản cấp bộ và 152 văn bản địa phương).

Con số này không phải là hiện tượng bộc phát nhất thời mà mang tính hệ thống qua nhiều năm. Năm 2017, qua kiểm tra 4.462 văn bản, Bộ Tư pháp đã phát hiện 134 văn bản trái pháp luật về nội dung, thẩm quyền và 22 văn bản không phải văn bản quy phạm pháp luật nhưng lại chứa đựng quy phạm pháp luật. Năm 2018, trong số 5.557 văn bản được kiểm tra, Bộ Tư pháp tiếp tục phát hiện 84 văn bản trái pháp luật (gồm 27 văn bản cấp bộ và 57 văn bản địa phương).

Nghịch lý lớn nhất trong cơ chế giải trình hiện nay không dừng lại ở số lượng văn bản sai phạm bị phát hiện, mà nằm ở sự chậm trễ, né tránh trong khâu khắc phục hậu quả. Mặc dù Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và các Điều 123, 131, 132 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP đã quy định rất rõ trình tự, thủ tục kiểm tra, xử lý và trách nhiệm giải trình của cơ quan ban hành văn bản sai phạm, song tỷ lệ xử lý thực tế lại vô cùng thấp. Trong số 165 văn bản trái pháp luật do Bộ Tư pháp phát hiện năm 2019, mới chỉ có 69 văn bản được cơ quan ban hành tiến hành xử lý; hơn 58% số văn bản sai phạm còn lại vẫn tiếp tục tồn tại hoặc chậm sửa đổi. Tương tự, năm 2018 cũng chỉ có 52/84 văn bản trái pháp luật được xử lý triệt để.

Việc hàng trăm văn bản trái pháp luật chậm bị hủy bỏ hoặc sửa đổi đồng nghĩa với việc các quy định "trái luật", "trái thẩm quyền" đó vẫn hằng ngày can thiệp trực tiếp, gây phiền hà, làm gia tăng chi phí tuân thủ cho doanh nghiệp và xâm phạm quyền lợi của người dân. Trách nhiệm giải trình của người đứng đầu cơ quan ban hành văn bản sai phạm hầu như bị bỏ ngỏ; chưa có một cán bộ hay lãnh đạo nào bị xử lý kỷ luật nghiêm khắc vì ban hành văn bản trái luật gây thiệt hại cho xã hội. Sự thiếu hụt chế tài cá nhân hóa đã biến cơ chế giải trình quy định tại Nghị định số 34/2016/NĐ-CP thành một thủ tục thương thảo kéo dài giữa cơ quan kiểm tra và cơ quan ban hành, thay vì là một nghĩa vụ pháp lý bắt buộc phải thực thi ngay lập tức.

2.2. Công tác xây dựng kế hoạch, quy hoạch và phổ biến, giáo dục pháp luật

Ở mảng hoạt động xây dựng kế hoạch, quy hoạch và phổ biến, giáo dục pháp luật, hệ thống hành chính ghi nhận sự tuân thủ quy trình rất cao về mặt hình thức. Năm 2019, 63/63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đều đã ban hành kế hoạch phổ biến, giáo dục pháp luật của Ủy ban nhân dân và Hội đồng phối hợp phổ biến, giáo dục pháp luật. Tại các bộ, ngành, hàng loạt kế hoạch chuyên ngành đã được phê duyệt rầm rộ, tiêu biểu như Bộ Công an với Quyết định số 406/QĐ-BCA-V03 ngày 18/01/2019, Quyết định số 983/QĐ-HĐPH ngày 18/02/2019, Kế hoạch số 80/KH-BCA ngày 21/03/2019; Bộ Giáo dục và Đào tạo với Kế hoạch số 16/KH-BGDĐT ngày 12/02/2019; hay Bảo hiểm xã hội Việt Nam với Kế hoạch số 379/KH-BHXH ngày 01/02/2019.

Báo cáo số 1182-BC/BCSĐCP ngày 13/11/2019 của Ban cán sự Đảng Chính phủ tổng kết Nghị quyết số 48-NQ/TW của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đã khẳng định: Công tác thông tin, tuyên truyền, phổ biến pháp luật đã kịp thời đưa các văn bản mới đến với Nhân dân, bảo đảm sự công khai, minh bạch của chính sách và nâng cao hiểu biết pháp luật trong xã hội.

Tuy nhiên, dưới góc nhìn phân tích chính luận phê phán, đây chính là nơi thể hiện rõ nhất căn bệnh "chủ nghĩa hình thức" trong quản trị công. Cơ quan nhà nước dễ dàng chứng minh sự hoàn thành nhiệm vụ thông qua số lượng kế hoạch được ban hành, số lượng hội nghị tập huấn được tổ chức, hoặc số lượng tờ rơi được phát hành. Nhưng chưa từng có một báo cáo giải trình nào đo lường được hiệu quả thực chất của các kế hoạch này đối với sự chuyển biến hành vi tuân thủ pháp luật của công dân hay sự giảm bớt các hành vi nhũng nhiễu của bộ máy công quyền.

Khi trách nhiệm giải trình bị hòa tan vào các con số báo cáo thành tích định tính, hoạt động tuyên truyền pháp luật có nguy cơ trở thành một quy trình tốn kém ngân sách nhưng đứng ngoài đời sống thực tế. Việc thiếu các tiêu chí định lượng về sự hài lòng và mức độ thụ hưởng thông tin pháp luật của người dân khiến cho nghĩa vụ giải trình trong công tác phổ biến pháp luật mất đi sức nặng cải cách.

2.3. Thực trạng tổ chức bộ máy, nhân sự và điều kiện nguồn lực bảo đảm thi hành pháp luật

Tổ chức bộ máy và nhân sự là điều kiện tiên quyết để bảo đảm thi hành pháp luật. Thực hiện Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 và Nghị quyết số 39-NQ/TW ngày 17/04/2015 của Bộ Chính trị, hệ thống hành chính nhà nước đã triển khai một cuộc cách mạng tinh gọn bộ máy và tinh giản biên chế trên quy mô lớn.

Những số liệu thực chứng ghi nhận các bước chuyển dịch rất mạnh mẽ: Bộ Công an đã tiến hành cắt bỏ 6 tổng cục, giảm gần 60 đơn vị cấp cục và gần 300 đơn vị cấp phòng; Bộ Nội vụ giảm 14 cấp phòng thuộc vụ; Bộ Tài chính giải thể 43 phòng giao dịch Kho bạc Nhà nước cấp tỉnh. Tại các địa phương, tỉnh Kiên Giang giảm 19 phòng chuyên môn thuộc 8 sở, giải thể 11 phòng dân tộc và 13 phòng y tế cấp huyện; tỉnh Bắc Ninh giảm 29 cơ quan, đơn vị; tỉnh Lào Cai hợp nhất Sở Giao thông vận tải và Sở Xây dựng; tỉnh Hà Giang hợp nhất Sở Nội vụ với Ban Tổ chức Tỉnh ủy, Thanh tra tỉnh với Cơ quan Kiểm tra Tỉnh ủy; tỉnh Quảng Ninh và thành phố Đà Nẵng thực hiện hợp nhất Văn phòng Đoàn Đại biểu Quốc hội, HĐND và UBND. Toàn hệ thống đã giảm một số lượng lớn các tổ chức trung gian và giảm trên 86,3 nghìn biên chế (trong đó có 12,4 nghìn công chức).

Về chất lượng nguồn nhân lực làm công tác thi hành pháp luật, ở cấp Trung ương hiện có 5.138 người (Bộ Tư pháp có 475 người; Vụ Pháp chế các bộ, ngành có 472 người; các đơn vị chuyên môn có 4.191 người; trong đó 1.929 người có trình độ đại học và 3.030 người có trình độ sau đại học). Ở cấp địa phương, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh có 11.324 người làm công tác pháp chế (102 người trình độ trung cấp/cao đẳng, 7.553 đại học, 3.504 sau đại học); riêng tại các Sở Tư pháp có 962 người (805 đại học, 179 sau đại học).

Mặc dù quy mô bộ máy và trình độ nhân sự tỏ ra rất ấn tượng, song thực tiễn vận hành lại bộc lộ những điểm nghẽn thể chế nghiêm trọng do sự chậm trễ trong việc ban hành khung pháp lý đồng bộ. Việc chậm sửa đổi, thay thế Nghị định số 24/2014/NĐ-CP và Nghị định số 37/2014/NĐ-CP của Chính phủ đã khiến nhiều địa phương rơi vào tình trạng lúng túng, sáp nhập cơ học theo tư duy "mỗi nơi làm một cách", thiếu sự thống nhất trên phạm vi toàn quốc. Bộ Nội vụ đã phải liên tiếp ban hành Công văn số 5954/BNV-TCBC ngày 05/12/2018 yêu cầu tạm dừng việc sáp nhập, và sau đó là Công văn số 5898/BNV-TCBC ngày 27/11/2019 để hướng dẫn đăng ký làm thí điểm.

Hệ lụy đau đớn nhất của việc tinh giản bộ máy thiếu tính toán chiến lược chính là sự đứt gãy chức năng kiểm tra, thanh tra chuyên ngành. Điển hình như tại Sở Tư pháp tỉnh Bình Phước, sau khi sắp xếp tinh gọn bộ máy, Thanh tra Sở đã bị loại bỏ hoàn toàn. Hậu quả trực tiếp là khi các vi phạm pháp luật trong lĩnh vực tư pháp (chứng thực, công chứng, hộ tịch...) bùng nổ trên địa bàn, cơ quan quản lý nhà nước rơi vào tình trạng "khoanh tay đứng nhìn" vì không còn lực lượng thanh tra để xác minh, xử lý hay báo cáo UBND tỉnh. Việc cắt gọt bộ máy cơ học mà bỏ qua nghĩa vụ giải trình về tính liên tục của chức năng quản lý công quyền đã để lại những khoảng trống quản trị đắt giá, trực tiếp làm suy giảm hiệu lực thi hành pháp luật tại cơ sở.

2.4. Kết quả công tác thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và bồi thường nhà nước

Thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và bồi thường nhà nước là nhóm hoạt động chạm trực tiếp nhất đến quyền lợi của người dân và phản ánh rõ nét nhất bản chất của trách nhiệm giải trình công quyền.

Báo cáo số 372/BC-CP của Chính phủ về công tác phòng, chống tham nhũng năm 2019 đã công bố những số liệu thanh tra giật mình: Toàn ngành đã triển khai 5.252 cuộc thanh tra hành chính và 181.512 cuộc thanh tra, kiểm tra chuyên ngành. Qua đó, đã phát hiện số tiền vi phạm lên tới 66.516 tỷ đồng (tăng 158% so với năm 2018) và 1.799 ha đất. Cơ quan thanh tra đã kiến nghị thu hồi 46.595 tỷ đồng, hơn 760 ha đất; kiến nghị xuất toán, loại khỏi giá trị quyết toán 19.921 tỷ đồng, 1.039 ha đất; kiến nghị xử lý kỷ luật hành chính 1.039 tập thể; ban hành hơn 83.437 quyết định xử phạt vi phạm hành chính; đồng thời chuyển cơ quan điều tra xử lý hình sự 75 vụ với 149 đối tượng.

Nhiều đại án, vụ việc phức tạp gây bức xúc nghiêm trọng trong dư luận xã hội đã được đưa ra ánh sáng, buộc các cơ quan liên quan phải giải trình công khai, tiêu biểu như: Vụ MobiFone mua 95% cổ phần của AVG, các sai phạm trong quy hoạch và thu hồi đất tại Khu đô thị mới Thủ Thiêm, cổ phần hóa Cảng Quy Nhơn, hay cổ phần hóa Hãng phim truyện Việt Nam.

Trong mảng giải quyết khiếu nại, tố cáo, Báo cáo năm 2018 của Chính phủ cho thấy các cơ quan hành chính đã giải quyết 27.580 vụ việc thuộc thẩm quyền; thu hồi cho Nhà nước và người dân 213,2 tỷ đồng, 97,2 ha đất; kiến nghị xử lý 462 cá nhân vi phạm. Toàn ngành đã tiến hành hơn 1.300 cuộc thanh tra trách nhiệm thực hiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo tại 2.200 cơ quan, phát hiện 533 đơn vị có vi phạm, xử lý kỷ luật 14 cá nhân.

Tuy nhiên, mặt tối chấn động nhất trong bức tranh thực thi lại nằm ở công tác bồi thường nhà nước – nơi trách nhiệm giải trình đối diện với quyền lợi hợp pháp của người dân bị công quyền làm tổn hại. Theo số liệu từ Cục Bồi thường nhà nước (Bộ Tư pháp), trong 6 tháng đầu năm 2018, các cơ quan có trách nhiệm bồi thường trên cả nước thụ lý 78 vụ việc (có 18 vụ thụ lý mới), nhưng chỉ giải quyết xong 12/78 vụ việc, đạt một tỷ lệ vô cùng khiêm tốn là 15,3% (giảm 17,3% so với cùng kỳ năm 2017), với tổng số tiền bồi thường là 8,707 tỷ (gần 9 tỷ) đồng. Tại hệ thống Tòa án, trong số 19 vụ án dân sự yêu cầu bồi thường được thụ lý, Tòa án mới giải quyết xong 10 vụ với số tiền 3,966 tỷ (gần 4 tỷ) đồng.

Tỷ lệ giải quyết bồi thường dứt điểm chỉ đạt 15,3% là một con số nhói lòng, bóc tách thái độ né tránh, đùn đẩy trách nhiệm của một bộ phận cán bộ, công chức khi gây ra sai sót công vụ. Sự sợ hãi trách nhiệm cá nhân, tư duy co cụm phòng thủ và kỷ cương hành chính bị buông lỏng đã biến hành trình đòi quyền lợi hợp pháp của người dân bị thiệt hại thành một con đường gian nan. Khi công chức gây ra thiệt hại nhưng cơ quan nhà nước tìm mọi cách kéo dài thời gian thương lượng, chậm trễ chi trả bồi thường, thì trách nhiệm giải trình đã bị vô hiệu hóa bởi chính sự trì trệ của bộ máy. Mâu thuẫn giữa số tiền vi phạm bị phát hiện qua thanh tra (hàng chục nghìn tỷ đồng) và số tiền bồi thường nhà nước được giải quyết cho công dân (chỉ vài tỷ đồng) chính là bằng chứng thực chứng phản ánh sự lệch chuẩn sâu sắc trong ưu tiên quản trị: Hệ thống siết chặt thu hồi tài sản cho Nhà nước, nhưng lại lúng túng và chậm trễ một cách khó hiểu khi phải sòng phẳng giải trình và đền bù tổn thất cho Nhân dân.

Phần 3: Bóc tách "điểm nghẽn" và rào cản hệ thống trong cơ chế giải trình hiện hành

3.1. Phân mảnh thể chế: Sự thiếu hụt Luật Tổ chức thi hành pháp luật và khoảng trống liên thông giải trình

Nếu thực trạng ban hành văn bản trái pháp luật hay sự trì trệ trong bồi thường nhà nước phản ánh bề nổi của căn bệnh thiếu trách nhiệm, thì nguyên nhân sâu xa cốt lõi lại nằm ngay ở sự đứt gãy của kiến trúc thể chế. Điểm nghẽn lớn nhất hiện nay là hệ thống pháp luật Việt Nam vẫn đang thiếu hụt một đạo luật khung điều chỉnh trực tiếp hoạt động tổ chức thực thi – một "Luật Tổ chức thi hành pháp luật".

Chính khoảng trống pháp lý này đã đẩy cơ chế giải trình vào tình trạng bị phân mảnh và cắt khúc nghiêm trọng. Trong quy trình quản trị hiện tại, tồn tại một sự tách rời vô lý giữa trách nhiệm giải trình khi lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, trách nhiệm giải trình trong giai đoạn soạn thảo, ban hành và trách nhiệm giải trình khi đưa văn bản vào tổ chức thực thi. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 dù đã siết chặt quy trình lập pháp, nhưng lại dừng lại ở cửa ra của văn bản. Khi một chính sách bị tắc nghẽn, không khả thi hoặc gây thiệt hại cho xã hội trong quá trình áp dụng, cơ quan ban hành hoàn toàn đứng ngoài vòng xoáy trách nhiệm giải trình thực tế. Sự thiếu hụt một cơ chế liên thông bắt buộc khiến cho chu trình chính sách bị đứt gãy: cấp ban hành đổ lỗi cho cấp thi hành thiếu năng lực, còn cấp thi hành đổ lỗi cho quy định bất cập. Cuối cùng, không một chủ thể công quyền nào chịu trách nhiệm giải trình đến cùng trước những gánh nặng và chi phí phát sinh mà người dân và doanh nghiệp phải gánh chịu.

3.2. Bất cập trong cơ chế minh bạch tài sản, thu nhập và quy định phòng, chống tham nhũng

Bên cạnh sự phân mảnh trong khâu tổ chức thi hành, rào cản hệ thống thứ hai làm vô hiệu hóa trách nhiệm giải trình chính là những lỗ hổng trong cơ chế kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn. Mặc dù Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 và Nghị định số 59/2019/NĐ-CP ngày 01/07/2019 đã bước đầu xác lập khuôn khổ giải trình, nhưng các quy định này vẫn mang tính hình thức, thiếu chế tài tiệm cận với thực tiễn.

Nghịch lý lớn nhất nằm ở khoảng trống kiểm soát dòng tiền và tài sản bất minh. Công cụ xác minh tài sản hiện nay chưa đủ mạnh để bóc tách ranh giới giữa tài sản công và tài sản tư, chưa thể theo dõi triệt để sự biến động tài sản của cán bộ, công chức cũng như người thân trong gia đình. Việc kê khai tài sản vẫn nặng về tính tự giác, trong khi công tác xác minh ngẫu nhiên hay xử lý vi phạm trong kê khai bất minh chỉ đạt tỷ lệ rất thấp. Khi một cán bộ công quyền đưa ra các quyết định hành chính bất thường hoặc buông lỏng quản lý gây thất thoát, mà cơ chế pháp lý không thể buộc họ phải giải trình một cách sòng phẳng và minh bạch về nguồn gốc tài sản gia tăng, thì nghĩa vụ giải trình quy định trong Luật Phòng, chống tham nhũng chỉ dừng lại ở sự phân trần lý thuyết. Việc thiếu hụt chế tài xử lý triệt để hành vi không giải trình được nguồn gốc hợp pháp của tài sản đã trực tiếp triệt tiêu sức mạnh đe dọa của công cụ giải trình, tạo kẽ hở cho các hành vi nhũng nhiễu, vụ lợi và tham nhũng tinh vi tồn tại dưới bóng bọc của quy trình công vụ.

3.3. Xung đột giữa cơ chế giải trình nội bộ và giải trình trước công luận

Rào cản hệ thống mang tính quyết định triệt tiêu tính hiệu lực của trách nhiệm giải trình chính là sự xung đột sâu sắc giữa tư duy quản trị nội bộ khép kín và yêu cầu giải trình công khai trước Nhân dân. Trong nền hành chính công hiện nay, đang tồn tại hai cơ chế giải trình song song nhưng bộc lộ những bất cập trái ngược.

Thứ nhất là cơ chế giải trình trước công luận và Nhân dân – những đối tượng chịu tác động trực tiếp bởi các quyết định hành chính. Mặc dù Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 đã đặt ra nguyên tắc Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ phải "thực hiện chế độ báo cáo trước Nhân dân về những vấn đề quan trọng", nhưng quy định này hoàn toàn mang tính biểu trưng định tính. Trách nhiệm này chưa từng được cụ thể hóa tại Nghị định số 123/2016/NĐ-CP quy định chức năng, nhiệm vụ của Bộ, cũng như tuyệt đối vắng bóng trong các nghị định quy định chức năng của từng bộ, ngành cụ thể. Đối với người đứng đầu các cơ quan hành chính cấp dưới, pháp luật thậm chí còn không quy định nghĩa vụ báo cáo trực tiếp trước Nhân dân. Sự thiếu hụt các điều khoản thực thi cụ thể đã biến một nguyên tắc hiến định cao cả thành một quy định "treo", hầu như không được triển khai trong thực tế.

Trái ngược với sự mờ nhạt của trục ngang (giải trình trước Nhân dân), hệ thống hành chính lại vận hành vô cùng nặng nề theo trục dọc (giải trình nội bộ trước cấp trên và cơ quan dân cử). Tuy nhiên, cơ chế giải trình nội bộ thông qua các báo cáo định kỳ hay đột xuất lại bị biến tướng nghiêm trọng. Tính chất "giải trình" – tức làm rõ trách nhiệm, sai sót và giải pháp khắc phục – bị hòa tan hoàn toàn thành các bản "báo cáo thành tích" tóm tắt chung chung. Cấp dưới sử dụng báo cáo để che giấu khuyết điểm, xoa dịu cấp trên, trong khi Nhân dân – chủ thể tối cao của quyền lực nhà nước – lại đứng ngoài bức tường thông tin. Tư duy quản trị khép kín, ưu tiên sự an toàn bộ máy hơn là quyền thụ hưởng thông tin của xã hội, đã khiến cho trách nhiệm giải trình đánh mất đi sứ mệnh trung tâm của nó: bảo vệ phẩm giá con người và quyền lợi hợp pháp của Nhân dân.

Phần 4: Khung giải pháp đột phá và đề xuất hoàn thiện hệ thống pháp luật

4.1. Kiến nghị xây dựng Luật Tổ chức thi hành pháp luật và tiêu chí đánh giá hiệu quả thi hành

Để tháo gỡ triệt để sự phân mảnh thể chế và xóa bỏ khoảng trống liên thông giữa công tác lập pháp với thực tiễn áp dụng, yêu cầu cấp thiết mang tính bước ngoặt hiện nay là phải khẩn trương nghiên cứu, xây dựng và ban hành "Luật Tổ chức thi hành pháp luật". Sự ra đời của đạo luật khung này sẽ tạo dựng cơ sở pháp lý đồng bộ, đóng vai trò như một "sợi chỉ đỏ" kết nối toàn bộ chu trình quản trị công: từ khâu giải trình trong đề nghị, soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho đến khâu giải trình trong tổ chức thực thi và đánh giá tác động chính sách trên thực tế. Việc luật hóa nghĩa vụ này sẽ chấm dứt tình trạng cơ quan ban hành đứng ngoài vòng xoáy trách nhiệm khi quy định đi vào đời sống bị tắc nghẽn, đồng thời buộc người đứng đầu phải chịu trách nhiệm pháp lý đến cùng trước những thiệt hại hoặc chi phí tuân thủ bất hợp lý phát sinh đối với người dân và doanh nghiệp.

Song song với việc tạo dựng hành lang pháp lý tối thượng, hệ thống hành chính phải lập tức xóa bỏ tư duy báo cáo cảm tính, định tính bằng việc chuẩn hóa Bộ tiêu chí định lượng đánh giá hiệu quả thi hành pháp luật. Bộ tiêu chí này phải chuyển đổi thước đo công vụ từ việc đếm số lượng văn bản, kế hoạch đã ban hành sang việc đo lường các chỉ số thực chất: tỷ lệ tuân thủ pháp luật của các chủ thể xã hội, mức độ hài lòng của công dân đối với dịch vụ công, chi phí thời gian và tiền bạc khi thực hiện thủ tục hành chính, cũng như tốc độ và chất lượng xử lý các sai phạm, vướng mắc phát sinh. Việc lượng hóa này sẽ tước bỏ hoàn toàn "bức tường bảo vệ" là các bản báo cáo tô hồng thành tích, buộc các cơ quan công quyền phải thực hiện trách nhiệm giải trình dựa trên dữ liệu thực chứng khách quan. Đồng thời, pháp luật phải quy định rõ cơ chế phối hợp liên ngành và phân định rành mạch trách nhiệm của các cơ quan ngoài hệ thống hành pháp, bảo đảm tinh thần thi hành Hiến pháp năm 2013 được hiện thực hóa bằng sự minh bạch và tinh thần phụng sự Nhân dân.

4.2. Sửa đổi, bổ sung Luật Tổ chức chính quyền địa phương và Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam

Nhằm loại bỏ căn bệnh "phản biện mặc phản biện, giám sát mặc giám sát" và nâng cao hiệu lực kiểm soát quyền lực nhà nước ở cấp cơ sở, hệ thống pháp luật cần tiến hành sửa đổi, bổ sung trực tiếp các điều khoản then chốt trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 và Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015.

Đối với Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, cần tập trung sửa đổi các điểm nghẽn sau:

Thứ nhất, sửa đổi Điều 12 theo hướng cụ thể hóa các nguyên tắc phân quyền, phân cấp và ủy quyền giữa trung ương và địa phương, cũng như giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau. Quy định này nhằm cụ thể hóa tinh thần khoản 1 và khoản 2 Điều 112 Hiến pháp năm 2013, xác lập rõ ràng phạm vi thẩm quyền riêng biệt, độc lập của chính quyền địa phương, làm cơ sở cá nhân hóa trách nhiệm giải trình của từng cấp, chấm dứt tình trạng đùn đẩy hoặc can thiệp bất hợp lý từ cấp trên.

Thứ hai, sửa đổi khoản 4 Điều 104 nhằm chuẩn hóa toàn diện trình tự, thủ tục, trách nhiệm và hệ quả pháp lý của các phiên giải trình tại Thường trực Hội đồng nhân dân. Pháp luật phải quy định rõ trách nhiệm bắt buộc của chủ thể được yêu cầu giải trình, cơ chế phối hợp giữa các cơ quan trước, trong và sau phiên giải trình, cũng như hình thức văn bản kết luận giải trình có giá trị pháp lý bắt buộc thi hành.

Thứ ba, sửa đổi điểm c khoản 4 Điều 87 để làm rõ khái niệm "trường hợp cần thiết" khi Hội đồng nhân dân ra nghị quyết về việc trả lời chất vấn. Đặc biệt, phải luật hóa các chế tài kỷ luật, bãi nhiệm hoặc xem xét tín nhiệm nghiêm khắc đối với những cá nhân không thực hiện, thực hiện không đúng hoặc không đầy đủ các kết luận chất vấn và nội dung nghị quyết đã được thông qua.

Thứ tư, bổ sung quy định bắt buộc về thời lượng dành cho hoạt động chất vấn và giải trình tại các kỳ họp Hội đồng nhân dân, bảo đảm quỹ thời gian này chiếm tối thiểu không dưới một phần ba tổng thời gian của kỳ họp. Đồng thời, cần nghiên cứu sửa đổi Nghị quyết số 85/2014/QH13 của Quốc hội theo hướng chuyển đổi việc lấy phiếu tín nhiệm từ hoạt động định kỳ mang tính thủ tục sang cơ chế kích hoạt linh hoạt khi xuất hiện các "vấn đề" bức xúc hoặc có dấu hiệu vi phạm trách nhiệm công vụ, biến việc lấy phiếu tín nhiệm thành công cụ kiểm soát quyền lực thực chất và sắc bén.

Đối với Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015, việc hoàn thiện cần tập trung vào hai trụ cột:

Thứ nhất, sửa đổi Điều 30 bằng việc bổ sung các chế tài pháp lý bắt buộc đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thái độ thờ ơ, thiếu trách nhiệm hoặc cố tình né tránh việc xem xét, tiếp thu và giải quyết các kiến nghị sau hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.

Thứ hai, sửa đổi khoản 1 Điều 36 nhằm siết chặt trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật trong việc tiếp thu, giải trình ý kiến phản biện xã hội. Pháp luật phải quy định nghĩa vụ bắt buộc của cơ quan soạn thảo trong việc lập văn bản giải trình chi tiết về những nội dung tiếp thu hoặc không tiếp thu ý kiến phản biện, đồng thời công khai rộng rãi văn bản này trên các phương tiện thông tin đại chúng để Nhân dân trực tiếp giám sát.

4.3. Sửa đổi Nghị định số 90/2013/NĐ-CP nhằm mở rộng phạm vi và siết chặt chế tài trách nhiệm giải trình

Để đồng bộ hóa với Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 và tháo gỡ các rào cản hành chính đang cản trở quyền tiếp cận thông tin của xã hội, Nghị định số 90/2013/NĐ-CP ngày 08/08/2013 của Chính phủ về trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước trong thi hành nhiệm vụ, quyền hạn cần được sửa đổi, bổ sung một cách toàn diện theo các hướng đột phá sau:

Thứ nhất, sửa đổi Điều 1 để thay đổi căn bản tư duy vận hành công quyền: chuyển hóa trách nhiệm giải trình từ một "thủ tục bị động chỉ thực hiện khi có yêu cầu" thành một "nghĩa vụ đương nhiên, thường trực" của cán bộ, công chức, viên chức trong suốt quá trình thi hành công vụ.

Thứ hai, sửa đổi khoản 1 Điều 2 theo hướng mở rộng tối đa chủ thể thực hiện nghĩa vụ giải trình. Trách nhiệm này không chỉ bó hẹp trong phạm vi các cơ quan hành chính nhà nước mà phải mở rộng sang toàn bộ các cơ quan nhà nước khác trong bộ máy công quyền, cũng như các đơn vị, tổ chức có sử dụng và hưởng lương từ ngân sách nhà nước.

Thứ ba, sửa đổi khoản 3 Điều 3 nhằm bổ sung quy định siết chặt trách nhiệm giải trình đối với nhóm cán bộ, công chức, người có thẩm quyền quản lý trực tiếp thực hiện các hoạt động công vụ có tác động, can thiệp đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, bảo đảm sự nhất quán với Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 và Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015.

Thứ tư, tạo ra bước ngoặt dân chủ bằng việc sửa đổi khoản 2 Điều 6: Bỏ hoàn toàn quy định khống chế nội dung yêu cầu giải trình bắt buộc phải "liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của người yêu cầu". Quy định cũ đã tạo ra một rào cản vô lý, triệt tiêu quyền giám sát của công dân đối với các vấn đề thuộc lợi ích chung của cộng đồng. Việc bãi bỏ điều kiện này sẽ thiết lập cơ sở pháp lý vững chắc cho các tổ chức xã hội, cơ quan báo chí và mọi người dân có quyền yêu cầu cơ quan nhà nước phải giải trình sòng phẳng về các dự án đầu tư công, quy hoạch đô thị, quản lý đất đai, tài nguyên thiên nhiên hay các quyết định chính sách ảnh hưởng đến đời sống dân sinh.

Thứ năm, bổ sung hệ thống quy định về cơ chế phối hợp liên cơ quan khi xử lý các nội dung giải trình phức tạp liên quan đến nhiều ngành, nhiều cấp. Đồng thời, phải thiết lập hệ thống chế tài hành chính, kỷ luật và truy cứu trách nhiệm hình sự đanh thép, đủ sức răn đe đối với các hành vi cố tình kéo dài thời gian giải trình, cung cấp thông tin sai sự thật, che giấu vi phạm hoặc đe dọa, trù dập người yêu cầu giải trình. Chỉ khi các điểm nghẽn thể chế này được khai thông bằng những quy định pháp lý cứng rắn, trách nhiệm giải trình mới thực sự trở thành động lực bảo vệ phẩm giá con người, củng cố kỷ cương công vụ và nâng cao niềm tin chiến lược của Nhân dân vào sự tôn nghiêm của pháp luật.

Tài liệu tham khảo

1. Tài liệu chính:

2. Các văn bản quy phạm pháp luật và văn bản chỉ đạo liên quan:

3. Các báo cáo thực tiễn và đề án:

4. Các nghiên cứu chuyên sâu liên quan (Tài liệu tham khảo mở rộng):