Chính quyền hai cấp: Từ tinh gọn bộ máy đến thách thức thực thi

Phần 1: Bối cảnh chuyển đổi sang mô hình chính quyền địa phương hai cấp và những chuyển biến tích cực bước đầu

1.1. Tinh gọn bộ máy, cắt giảm tầng nấc trung gian và dư địa tiết kiệm nguồn lực

Cuộc đại phẫu tổ chức bộ máy hành chính nhà nước vận hành từ ngày 01/07/2025 không đơn thuần là một phép tính cơ học về chia tách hay sáp nhập. Tôi cho rằng đây là bước chuyển mình tất yếu nhằm giải phóng sức sản xuất và triệt tiêu những tầng nấc trung gian vốn đã ăn sâu vào hệ thống quản trị.

Nền tảng của bước ngoặt này xuất phát từ chủ trương cải cách tổ chức bộ máy theo Nghị quyết Đại hội XIII của Đảng, xác định rõ mục tiêu giảm đầu mối trung gian và tăng cường phân cấp, phân quyền cho cơ sở. Sự cồng kềnh và đa tầng nấc của mô hình 3 cấp trước đây chính là nguồn cội tạo ra các thủ tục hành chính trung gian không cần thiết, làm kéo dài thời gian luân chuyển văn bản và gây lãng phí nghiêm trọng nguồn lực ngân sách nhà nước.

Nhìn vào các con số thực chứng trên phạm vi toàn quốc, bạn sẽ thấy quy mô cắt giảm chưa từng có trong lịch sử hành chính hiện đại. Cả nước đã thực hiện sắp xếp 21 đơn vị hành chính cấp huyện và 1.056 đơn vị hành chính cấp xã, qua đó giảm 8 đơn vị hành chính cấp huyện cùng 561 đơn vị hành chính cấp xã.

Việc xóa bỏ một nấc trung gian đã kéo theo sự giải thể và thu gọn của 429 cơ quan ở cấp huyện cùng 3.437 cơ quan ở cấp xã. Sự quyết đoán thể chế này đã giúp thu gọn quy mô từ 63 tỉnh/thành phố xuống còn 34 đơn vị, đồng thời cô đọng hơn 10.000 xã/phường trước đây thành hơn 3.300 đầu mối duy nhất.

Ở cấp tỉnh, số lượng các cơ quan chuyên môn như sở, ngành cũng được tinh giản mạnh mẽ từ 19–20 cơ quan xuống chỉ còn 13–14 cơ quan. Sự thu gọn đồng bộ này đã tạo ra một diện mạo bộ máy vô cùng gọn nhẹ và linh hoạt.

Về mặt nhân sự, hệ thống đã tinh giản 361 cán bộ, công chức cấp huyện và 6.657 cán bộ, công chức cấp xã. Đặc biệt, việc kết thúc hoạt động của khoảng 120.500 người hoạt động không chuyên trách cấp xã đã đánh dấu chấm hết cho thời kỳ bộ máy phình to nhưng hiệu năng hạn chế.

Sự tinh gọn này mang lại dư địa tài chính trực tiếp khi tiết kiệm chi ngân sách nhà nước khoảng 2.008 tỷ đồng. Số tiền tiết kiệm khổng lồ này không chỉ là những con số vô hồn trên báo cáo, mà là nguồn lực quý giá được hoàn trả lại cho đầu tư phát triển và an sinh xã hội.

1.2. Mức độ hài lòng của người dân và sự kỳ vọng vào một chính quyền gần dân

Mọi cuộc cải cách hành chính, dù quy mô lớn đến đâu, cuối cùng vẫn phải lấy phẩm giá và sự hài lòng của con người làm thước đo giá trị cao nhất. Quyết định vận hành chính thức mô hình chính quyền địa phương hai cấp trên toàn quốc từ ngày 01/07/2025 đã bước đầu tạo ra những phản hồi rất khả quan từ cộng đồng.

Theo kết quả khảo sát toàn quốc đối với gần 5.000 người dân (bao gồm 299 người khuyết tật), mức độ hài lòng đối với dịch vụ làm thủ tục ở cấp xã đã đạt 4,1/5 điểm. Điểm số này phản ánh một niềm tin đang dần phục hồi khi người dân cảm nhận được sự nhịp nhàng và bớt cửa quyền từ bộ máy mới.

Đi vào thực tế khảo sát tại một tỉnh trên địa bàn 13 sở, ban, ngành và 95 xã, phường, tỷ lệ hài lòng chung ghi nhận mức ấn tượng 92,97%. Trong đó, cấp sở đạt 93,62% và cấp xã đạt 92,33%.

Phân tích sâu hơn vào cơ cấu đánh giá, tỷ lệ người dân rất hài lòng chiếm 70,81%, hài lòng chiếm 24,17%, trong khi tỷ lệ đánh giá ở mức bình thường chỉ chiếm 4,31%. Những thông số định lượng này là minh chứng khách quan cho thấy hiệu ứng tích cực của việc rút ngắn khoảng cách hành chính.

Một điểm sáng đáng chú ý khác là tỷ lệ người dân phải liên hệ qua Tổ trưởng tổ dân phố hoặc Trưởng thôn để giải quyết công việc đã giảm mạnh từ 29,25% xuống còn 16,84%. Đồng thời, tỷ lệ nhận kết quả đúng lịch hẹn trên toàn hệ thống đạt tới 93,95%.

Tuy nhiên, tôi muốn bạn nhìn nhận vấn đề một cách thẳng thắn rằng, dù chỉ số hài lòng chung ở mức cao, sự chênh lệch chất lượng quản trị giữa các địa phương vẫn còn rất lớn. Mô hình mới sẽ chỉ thực sự phát huy giá trị nhân văn khi chúng ta xóa bỏ hoàn toàn tư tưởng "quản lý hành chính" ban phát để chuyển hẳn sang tinh thần "chính quyền phục vụ".

Sự kỳ vọng của xã hội không chỉ dừng lại ở thời gian nhận kết quả đúng hẹn, mà nằm ở thái độ tôn trọng và sự thấu cảm của cán bộ đối với từng thân phận con người khi bước chân đến cửa công quyền. Đó chính là ranh giới phân định giữa một bộ máy tinh gọn trên giấy tờ và một chính quyền thực sự gần dân.

Phần 2: Bóc tách các bất cập hệ thống và nút thắt thể chế hậu sáp nhập

2.1. Khoảng trống pháp lý và xung đột thẩm quyền thực thi ở cấp cơ sở

Nhìn lại chặng đường một năm vận hành mô hình chính quyền hai cấp tính đến tháng 7/2026, tôi nhận thấy đằng sau những báo cáo thành tích sáng màu là vô vàn nút thắt thể chế chưa được tháo gỡ. Sự hào hứng ban đầu đang dần nhường chỗ cho những trăn trở sâu sắc về tính tương thích của hệ thống pháp luật hiện hành.

Một khoảng trống pháp lý đáng quan ngại đã lộ rõ khi hàng loạt văn bản hướng dẫn chuyên ngành rơi vào tình trạng chậm trễ hoặc hoàn toàn thiếu vắng. Báo cáo thực tiễn vào tháng 10/2025 tại UBND xã Khánh Thiện đã gióng lên hồi chuông cảnh báo về sự lúng túng của chính quyền cơ sở khi thiếu các quy định cụ thể về tổ chức bộ máy, vị trí việc làm, định mức nhân sự, phân cấp quản lý và cơ chế tài chính.

Sự đứt gãy này thể hiện rõ nhất ở công tác xử lý các vi phạm về đất đai và trật tự xây dựng tại địa phương. Chính quyền cấp xã hiện nay phải gánh vác toàn bộ trách nhiệm quản lý địa bàn của cấp huyện cũ, nhưng lại bị trói tay bởi sự thiếu hụt chế tài và sự phân định thẩm quyền mờ nhạt.

Nguồn gốc của sự bế tắc này xuất phát từ việc Luật Tổ chức chính quyền địa phương cùng các văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành chưa được sửa đổi, bổ sung kịp thời để bắt kịp mô hình hai cấp. Sự lệch pha giữa tốc độ cắt giảm hành chính cào bằng và tiến độ hoàn thiện thể chế đã vô tình đẩy cấp cơ sở vào thế "đứng đầu sóng ngọn gió".

Tôi cho rằng hiện tượng đùn đẩy trách nhiệm giữa cấp tỉnh và cấp cơ sở là một hệ lụy tất yếu của sự chồng chéo thẩm quyền. Khi công cụ pháp lý không được trang bị đồng bộ, cán bộ cơ sở vừa phải chịu áp lực hoàn thành nhiệm vụ, vừa phải đối mặt với rủi ro pháp lý cao độ trong từng quyết định hành chính.

2.2. Áp lực quá tải công việc và hiện tượng một công chức kiêm 2-3 vị trí

Sự tinh gọn bộ máy nếu chỉ dừng lại ở phép trừ biên chế cơ học mà không tính toán đến khối lượng giao dịch thực tế sẽ trở thành một gánh nặng đè bẹp năng lực thực thi. Thực tế vận hành tại xã Khánh Thiện là một minh chứng xót xa khi tổng số cán bộ, công chức đã giảm 6 người, chỉ còn 36 người do giải quyết chính sách nghỉ hưu trước tuổi.

Sự sụt giảm nhân sự trong bối cảnh địa bàn mở rộng đã đẩy đội ngũ còn lại vào bi kịch quá tải nghiêm trọng. Hiện tượng một công chức phải gánh vác cùng lúc 2 đến 3 vị trí việc làm đã không còn là trường hợp ngoại lệ, mà trở thành trạng thái phổ biến ở cấp xã.

Hãy nhìn vào bức tranh phân công công việc thực tế để thấy rõ sự phi lý trong cách vận hành hiện nay. Một công chức thuộc Phòng Kinh tế vừa phải quản lý toàn bộ lĩnh vực đất đai, môi trường, đo đạc bản đồ, vừa phải đảm nhiệm mảng tài chính - ngân sách, thẩm định giá, kế toán, đồng thời theo dõi các chương trình mục tiêu quốc gia về nông thôn mới, giảm nghèo và vùng đồng bào dân tộc thiểu số.

Tương tự như vậy, một công chức Phòng Văn hóa - Xã hội lại phải gánh thêm công tác kế toán, thi đua khen thưởng, cải cách hành chính, lao động - việc làm, y tế và cả công tác thanh niên. Mỗi một mảng việc đều đòi hỏi chuyên môn sâu và tiêu tốn hàng chục giờ xử lý định kỳ, khiến cán bộ rơi vào trạng thái kiệt sức.

Nguyên nhân cốt lõi của tình trạng này nằm ở tư duy phân bổ biên chế mang tính cào bằng và cứng nhắc. Các quy định hiện hành vẫn áp đặt định mức biên chế dựa trên địa giới hành chính thuần túy, thay vì đo lường dung lượng giao dịch hành chính thực tế (workload) và quy mô dân số hậu sáp nhập.

Sự coi nhẹ yếu tố con người trong thiết kế bộ máy đã vô tình biến chính quyền cơ sở thành một "lòng chảo" hứng chịu mọi áp lực. Khi 1 con người phải gánh vác công việc của 3 người, chất lượng phục vụ công không thể giữ vững, và phẩm giá của người lao động trong khu vực công đang bị tổn hại nghiêm trọng.

2.3. Rào cản về hạ tầng kỹ thuật, thiếu quy chuẩn dữ liệu và sự đứt gãy liên thông

Một cuộc cải cách hành chính hiện đại không thể thành công nếu nền tảng công nghệ thông tin mang tính đứt gãy và phân tán. Sau một năm triển khai, bức tranh chuyển đổi số ở cấp cơ sở vẫn bị băm nhỏ bởi sự thiếu đồng bộ giữa các hệ thống dữ liệu chuyên ngành.

Trớ trêu thay, Cơ sở dữ liệu hộ tịch của Bộ Tư pháp đến nay vẫn chưa được kết nối đồng bộ với Cơ sở dữ liệu quốc gia về dân cư. Sự nghẽn mạch kỹ thuật này khiến việc cấp số định danh cá nhân cho trẻ sơ sinh và người dân liên tục bị gián đoạn, gây bức xúc lớn trong xã hội.

Bên cạnh đó, phần mềm dịch vụ công liên thông không cấp quyền cho chính quyền địa phương thống kê số liệu, đồng thời không tự động đồng bộ hồ sơ lên kho dữ liệu điện tử Cổng dịch vụ công quốc gia và Bộ chỉ số 766. Sự lệch pha này tệ hại đến mức mã hồ sơ lại sử dụng hệ thống mã của Bộ Công an, khiến cán bộ cơ sở hoàn toàn mất phương hướng trong việc theo dõi và quản lý tiến độ.

Nhìn từ góc độ chuyên môn, sự thiếu vắng Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về dữ liệu đã tạo ra một khung cảnh "mỗi bộ ngành một cõi". Cán bộ công chức cấp xã đang bị "bủa giăng" bởi hàng chục phần mềm chuyên ngành riêng rẽ, không thể nói chuyện hay chia sẻ dữ liệu với nhau.

Hệ quả trực tiếp là người công chức cơ sở trở thành nạn nhân của công nghệ khi phải thực hiện vô số thao tác thủ công rườm rà. Mỗi ngày, họ buộc phải xử lý song song cả quy trình số trên máy tính lẫn quy trình giấy truyền thống chỉ để đối phó với các lỗi hệ thống thường trực.

Tôi cho rằng tư duy "cát cứ dữ liệu" của các bộ, ngành đã vô hiệu hóa hoàn toàn mục tiêu chuyển đổi số. Thay vì giải phóng sức lao động, hạ tầng công nghệ yếu kém lại đang biến thành một thứ "xiềng xích" kỹ thuật số, vắt cạn sức lực của công chức và kéo dài thời gian chờ đợi của người dân.

Phần 3: Tác động đa chiều đến chất lượng phục vụ và tâm lý đội ngũ cán bộ

3.1. Sự phiền hà của người dân trong giải quyết thủ tục hành chính và rào cản tiếp cận

Tôi cho rằng khoảng cách giữa những bản báo cáo đẹp đẽ và trải nghiệm thực tế của người dân vẫn là một vực thẩm đáng lo ngại. Khi bộ máy rút gọn về mặt cơ học, sự phiền hà không tự nhiên biến mất mà dịch chuyển sang những hình thái tinh vi hơn.

Phân tích dữ liệu kiến nghị của người dân tại một tỉnh cho thấy nhu cầu lớn nhất vẫn là tiếp tục đơn giản hóa thủ tục hành chính. Ở cấp sở, nhóm kiến nghị này chiếm 25,58%, trong đó đỉnh điểm là Sở Y tế với 34,48% và Sở Tài chính với 33,93%.

Ở cấp xã, tỷ lệ đòi hỏi cắt giảm thủ tục rườm rà chiếm 22,36%, vọt lên mức báo động tại phường An Lộc với 51,61% và xã Long Hà với 48,21%. Những con số này cho thấy người dân đang phải gánh chịu sự rườm rà vượt quá ngưỡng chịu đựng.

Bên cạnh đó, 20% ý kiến kiến nghị chính quyền phải mở rộng các kênh hỗ trợ, mà xã Bom Bo là điển hình khi chỉ số này lên tới 46,67%. Áp lực về thời gian giải quyết chậm trễ cũng chiếm 16,24% ở cấp sở và 15,39% ở cấp xã, trong đó xã Thống Nhất ghi nhận mức kỷ lục 33,33%.

Sự bức xúc của người dân còn đến từ những hỏng hóc kỹ thuật và sự thiếu minh bạch. Tại xã Phú Lâm, có tới 20,69% phản ánh về lỗi phần mềm dịch vụ công, xã Phú Lý có 29,31% kiến nghị minh bạch phí và lệ phí, còn xã Xuân Bắc có 20% đòi hỏi cải thiện cơ sở vật chất.

Trớ trêu thay, dù dữ liệu đã có sẵn trên hệ thống số, người dân vẫn phải đi lại 2 đến 3 lần để xác nhận giấy tờ chỉ vì cơ sở dữ liệu xã, phường cũ chưa được tích hợp. Sự phiền hà này vô hình trung biến công nghệ thành một thứ rào cản thay vì công cụ hỗ trợ.

Rào cản địa lý cũng là một thách thức nhân văn nhói lòng khi trung tâm hành chính mới nằm quá xa nhà dân. Đối với các hộ nghèo và đồng bào dân tộc thiểu số, sự hạn chế về kỹ năng số và bất đồng ngôn ngữ đã biến cửa công quyền thành một nơi đầy xa lạ.

Một bài báo xuất bản ngày 29/08/2026 từng phản ánh thẳng thắn rằng cán bộ được kỳ vọng "vừa giỏi tham mưu, vừa thạo việc cơ sở", nhưng một tờ giấy xác nhận nhân thân bắt dân đi lại đến lần thứ 3 vẫn chưa xong. Thước đo năng lực bộ máy không nằm ở những khẩu hiệu hoa mỹ, mà nằm ở chỗ người dân có phải bỏ làm ăn để chạy đi chạy lại hay không.

Tư tưởng hành chính cửa quyền và thói quen đòi hỏi bản giấy vẫn chưa được triệt tiêu. Sự thiếu hụt các giải pháp hỗ trợ đặc thù cho người khuyết tật và các nhóm yếu thế chính là một khoảng trống nhân văn cần phải lấp đầy ngay lập tức.

3.2. Biến động nhân sự, khủng hoảng động lực và nguy cơ chảy máu chất xám khu vực công

Đằng sau những con số tinh giản biên chế ấn tượng là một cuộc khủng hoảng động lực âm thầm nhưng vô cùng khốc liệt ở cấp cơ sở. Sự quá tải công việc kéo dài đang vắt cạn sức lực và niềm tin của đội ngũ công chức.

Làn sóng cán bộ xin nghỉ việc hoặc tự nguyện rời bộ máy theo các chế độ tinh giản như Nghị định 178/2024/NĐ-CP, Nghị định 154/2025/NĐ-CP, Nghị định 170/2025/NĐ-CP và Nghị định 67/2025/NĐ-CP đang gia tăng một cách đáng lo ngại. Tâm lý hoang mang, thiếu an tâm về vị trí việc làm và chính sách dôi dư đang phủ bóng đen lên sinh hoạt công vụ hằng ngày.

Một thực trạng nhói lòng là nhiều công chức cấp xã đã chủ động nộp đơn xin nghỉ việc ngay cả khi họ chưa tìm được công việc mới. Họ chấp nhận bước ra ngoài hệ thống để tự giải thoát mình khỏi áp lực công việc đã tăng lên gấp nhiều lần.

Quãng đường di chuyển đến trụ sở mới xa hơn làm phát sinh thêm chi phí đi lại và sinh hoạt. Trong khi đó, đồng lương công chức eo hẹp cùng chế độ phụ cấp kiêm nhiệm chẳng thấm vào đâu so với lượng thời gian và trách nhiệm họ phải bỏ ra.

Tôi nhận thấy sự chậm trễ trong việc ban hành các chính sách đãi ngộ đặc thù tương xứng là một sai lầm thể chế đắt giá. Khi trách nhiệm pháp lý tăng cao mà quyền lợi không đổi, người công chức buộc phải lựa chọn sự an toàn cho bản thân.

Thiếu một lộ trình sắp xếp cán bộ dôi dư minh bạch và nhân văn đã triệt tiêu hoàn toàn động lực cống hiến. Nếu không sớm khắc phục, khu vực công sẽ đối mặt với làn sóng "chảy máu chất xám" nghiêm trọng, chỉ còn lại những người làm việc cầm chừng hoặc thiếu năng lực thích ứng.

Phần 4: Đề xuất giải pháp đồng bộ tháo gỡ điểm nghẽn, tối ưu hóa vận hành mô hình 2 cấp

4.1. Hoàn thiện thể chế, tái cấu trúc quy trình và linh hoạt quản lý biên chế

Tôi cho rằng giải pháp tiên quyết hiện nay là phải lập tức lấp đầy các khoảng trống pháp lý đang trói buộc cấp cơ sở. Việc khẩn trương hoàn thiện Luật Tổ chức chính quyền địa phương và hệ thống văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành là yêu cầu cấp bách để phân định rành mạch thẩm quyền giữa cấp tỉnh và cấp xã.

Đặc biệt, chúng ta cần tháo gỡ triệt để các vướng mắc về chế tài xử lý vi phạm trong lĩnh vực đất đai và trật tự xây dựng. Chính quyền cơ sở không thể tiếp tục bị đẩy vào thế "đứng đầu sóng ngọn gió" mà lại thiếu đi một công cụ pháp lý đủ mạnh để thực thi công vụ.

Đã đến lúc hệ thống phải dũng cảm thay đổi tư duy quản lý biên chế từ trạng thái "cứng nhắc" sang "linh hoạt theo vị trí việc làm và dung lượng giao dịch thực tế". Phép tính cào bằng biên chế theo địa giới hành chính thuần túy đã lộ rõ sự lạc hậu và phi lý.

Tôi đề xuất cần trao quyền tự chủ biên chế mạnh mẽ cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh để chủ động điều phối, phân bổ nguồn nhân lực giữa cấp tỉnh và cấp xã.

Việc phân bổ này phải căn cứ trực tiếp vào chỉ số hồ sơ phát sinh thực tế và tốc độ tăng dân số cơ học của từng địa bàn, thay vì chỉ dựa vào diện tích tự nhiên như trước đây.

Đây chính là chìa khóa để giải quyết triệt để nút thắt "quyền hạn không đi đôi với nguồn lực" đang đè nặng lên vai công chức xã. Việc xóa bỏ cơ chế quản lý biên chế tập trung sẽ giải phóng sức lao động và khôi phục hiệu năng quản trị cho cấp cơ sở.

4.2. Chuẩn hóa hạ tầng số và đổi mới cơ chế đãi ngộ, đào tạo thực chiến

Về hạ tầng công nghệ, việc xây dựng một hệ thống cơ sở dữ liệu dùng chung duy nhất và sớm ban hành Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về dữ liệu là bước đi không thể hoãn lại. Chúng ta phải kiên quyết chấm dứt tư tưởng "cát cứ dữ liệu" của các bộ, ngành vốn đang xới tung quy trình làm việc ở cơ sở.

Cần cắt giảm tối đa các khâu trung gian trên phần mềm dịch vụ công, đồng thời tăng cường tích hợp định danh VNeID để người dân tự động hóa toàn bộ thủ tục.

Bên cạnh đó, Nhà nước nên nghiên cứu cơ chế ủy nhiệm hoặc đấu thầu cho các tổ chức hành nghề công chứng, bưu điện và doanh nghiệp tiện ích đảm nhận khâu tiếp nhận, trả kết quả. Sự tham gia của các chủ thể xã hội sẽ giúp giảm tải đáng kể cho bộ máy công quyền.

Đối với nguồn nhân lực, công tác đào tạo cán bộ phải đổi mới triệt để theo hướng "thực chiến" và gắn liền với từng công việc cụ thể. Đội ngũ công chức cần được trang bị kỹ năng xử lý các tình huống tranh chấp, xung đột thực tế phát sinh hậu sáp nhập.

Tôi đề xuất áp dụng cơ chế biệt phái ngược, đưa các công chức trẻ có năng lực từ các sở, ngành cấp tỉnh về công tác tại các xã trọng điểm trong thời hạn từ 1 đến 2 năm. Động thái này không chỉ tăng cường sức chiến đấu cho cơ sở mà còn là môi trường rèn luyện thực tế vô giá cho cán bộ.

Cuối cùng, chính sách tiền lương và đãi ngộ phải được cải cách đột phá khi đưa khối lượng công việc và chỉ số hài lòng của người dân vào công thức tính thu nhập tăng thêm.

Hệ thống cần sớm bổ sung các khoản phụ cấp đặc thù như phụ cấp công vụ, phụ cấp địa bàn và hỗ trợ nhà ở, đi lại cho cán bộ cơ sở.

Sự chuyển dịch căn bản từ tư duy "quản lý" sang "hậu kiểm và phục vụ" sẽ lấy sự hài lòng thực chất của nhân dân làm thước đo giá trị cao nhất cho năng lực bộ máy.